楼继伟：推进各级政府事权规范化法律化

      党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。我们要准确把握这一决策部署的内涵，认真学习、深刻领会，全面贯彻、有效落实，确保完成中央提出的目标任务。

　　充分认识推进各级政府事权规范化、法律化的重要意义

　　推进各级政府事权规范化、法律化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。市场经济的本质是法治经济，现代国家治理要求科学界定国家公共权力边界，并实现国家公共权力的合理配置和规范运行。国家公共权力纵向配置就是事权划分，它不仅包括国务院及对应的地方行政序列这一狭义政府间的职责划分，还涉及党务、法务、防务等广义公共服务部门，是“大政府”的概念，是国家治理体系的核心构成要素。通过完善立法、明确事权，推进各级政府事权规范化、法律化，加快形成分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的国家权力纵向配置体系与运行机制，是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。

　　推进各级政府事权规范化、法律化，是全面推进依法治国的内在要求。依法治国的重点是依法治权，深入推进依法行政、加快建设法治政府是全面推进依法治国、建设法治国家的重要环节。法治政府的最基本特征就是各级政府自觉维护宪法法律的权威，职权法定，严格依法办事，防止权力滥用。因此，推进各级政府事权规范化、法律化是建设法治政府的重要内涵。只有在明确政府间事权基础上实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，才能让行政权力在法律和制度的框架内运行，并以政府带头守法、严格执法引导督促公民、法人和其他组织依法活动。

　　推进各级政府事权规范化、法律化，是建立现代财政制度的重要支撑。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革是全面深化改革的重点之一，而建立事权与支出责任相适应的制度又是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重头戏。事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。只有明确政府间事权划分，才能相应界定各级政府的支出责任，并合理选择转移支付方式，确定财力与事权相匹配的程度，满足各级政府履行事权的财力需求，实施相应的预算管理。因此，要实现党中央、国务院提出的“2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立”的目标，就必须既审慎稳妥又坚定果敢地推进各级政府事权规范化、法律化。

　　各级政府事权亟须规范化、法律化

　　1994年实施的税制和分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分，奠定了中央财力权威，推动了基本公共服务均等化。但受客观条件约束，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。20年来，这方面改革进展缓慢，成效有限。随着经济社会不断发展，政府职能逐步扩展，中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露，给国家治理带来潜在风险。主要表现在：

　　事权划分缺乏法律规范。我国宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力，容易导致事权频繁上收下放，一些领域事权安排存在一定的偶然性和随意性，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。

　　诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，“上下一般粗”。中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，容易导致“几个和尚抬水”，权力不清，责任不明，效率低下。

　　部分事权划分不合理。一方面，应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统起来，地方承担了应由中央负责的事务，不仅造成权责脱节、地方动力不足，而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。另一方面，学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央可以无条件介入，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。

　　一些事权执行不规范。部分领域事权划分虽然明晰，但执行中常常变形走样。如经济总量平衡、全国市场统一等宏观调控权集中在中央，但实践中部分地方政府基于地方利益变通落实中央政策的情况屡见不鲜，影响了宏观调控效果。又如，按照税收法定、税制统一原则，除个别中央授权事项外，税收立法权、税政管理权集中在中央。但一些地方在未取得授权情况下，越权制定减免税政策，或通过财政返还等方式变相实行税收优惠，制造税收“洼地”，干扰地区间要素自由流动和资源有效配置，不利于维护全国统一市场。

　　中央事权明显不足。目前，从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府事权明显弱化。2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，如果再加上基金预算，中央本级支出占比更低，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%。从人员占比看，我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。事权履行的过度下沉，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化，与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不尽吻合。

　　推进各级政府事权规范化、法律化的基本思路

　　任何制度创新都必须立足本国国情。理顺中央和地方事权关系，推进各级政府事权规范化、法律化，需要从我国特有的制度基础出发，考虑独特的历史文化、特殊的现实背景等国情因素，坚持一般惯例与特殊国情相结合、制度创新与历史传承相衔接、近期改革与远景规划相统一、重点突破与综合施策相协调的原则，充分考虑各项事权的内在属性和外部性、管理信息复杂程度等因素，通过完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，建立各级政府分工合理、职责明确、各司其职、各负其责、控制有力、运转高效的国家权力纵向配置与运行机制。

　　明晰各级政府事权配置的着力点。我国各级政府资源禀赋、功能特点不同，其事权配置的着力点也应各有侧重，这样才能更好地形成整体协同效应。一是强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。我国是单一制国家，涉及国家主权、促进经济总量平衡和区域协调发展、保障要素自由流动、维护生态环境安全等领域的事务，必须完整集中到中央，减少委托事权，以加强国家统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一。要强化中央政府宏观管理职责和能力，推进宏观管理目标制定和政策手段运用机制化，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、科学性、针对性、协同性，强化调控措施的权威性和有效性。要完善顶层设计和制度设定，通过制度供给、制度导向、制度创新来解决制度空白、制度缺陷和制度冲突。非国有财产征收征用、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融、外贸和跨域司法、环境保护的基本制度等重要事项只能由中央制定法律或者授权制定行政法规。中央政府要着力抓大事、管宏观，进一步简政放权，最大限度减少对微观事务的管理。要强化中央在国防、外交、国家安全、关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域的执法权，合理配置机构，提高行政效能。二是强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂、区域发展不平衡，必须注重发挥中央和地方两个积极性。省级政府作为地方行政建制的最高层，处于中央与地方关系的重要关节点，地位和作用十分重要，发挥着承上启下的作用。省级政府应当在中央统一领导下，在国家统一制度框架内，充分发挥主动性，因地制宜，有针对性地加强区域管理和统筹协调，理顺条块关系，把该管的事情管好管到位。要根据具体情况和实际需要用好地方立法权，统筹好区域内经济社会发展，促进基本公共服务均等化，但所制定的地方性法规和规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触。要树立全局意识，破除本位主义和地方保护主义，维护好市场统一和公平竞争。要加快政府职能转变，对直接面向基层、量大面广、由下级政府管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到下级政府和基层管理，不截留不梗阻。要积极探索省以下管理体制和管理方式创新，增强保障能力，提高行政效率。三是强化市县政府执行职责。市县政府直接面向基层，直接服务人民群众，必须强化执行职责，守土有责、守土尽责。要增强市县政府执行上级政策法规的责任意识，严格依法行政，严禁搞“上有政策，下有对策”的擅自变通。民族自治区、地方的自治机关只能依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。较大的市制定地方性法规应限于城市管理方面的具体事项。

　　在明晰各级政府事权和支出责任的基础上，深化行政执法体制改革，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。在纵向上，应当根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力；在横向上，应厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一。要完善行政执法程序，创新行政执法方式，严格行政执法人员管理，全面落实行政执法责任制。

　　完善政府事权划分的法律制度。具有临时宪法性质的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”新的历史时期，应当继承和发展这一科学规定。一是在宪法中明确事权划分原则，对中央和地方各自专有事权、共有事权、委托事权等形态作出原则规定。其中，中央事权可以规定得大一些，除适当例举国防、外交、国家安全、货币等事务为中央专有事权外，宪法对其他中央事权可只做原则性保留的规定。同时，明确地方事权行使应以不损害政治稳定、市场统一和其他地区利益为原则。二是明确中央和地方事权划分必须以法律为载体。以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价；以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和连续性；宜研究修改立法法，明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题，同时明确建立与政府事权划分相匹配、与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证事权划分有效性与司法公正性。三是完善有关法律制度，明确相应事权归属。以宪法确立的事权划分原则为指导，通过立改废等多种形式，在各相关单行法律中具体规定该领域事务的事权划分：除中央事权外，将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，规定由地方组织实施，中央和地方共同承担支出责任；将地域信息性强、外部性不显著并主要与当地居民利益直接相关的事务放给地方，增强地方政府的责任与活力，满足差异化公共服务偏好。

　　加快推动相关领域改革。一是切实推进政府职能转变。合理明确的政府职能是推进各级政府事权规范化、法律化的前提条件。要围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，处理好政府与市场、政府与社会的关系，加快政府职能转变，并通过法律方式界定政府职能边界，强调建立和维护统一市场、促进要素自由流动、价格主要由市场决定等保障市场决定资源配置的核心要素，切实将政府职责和作用聚焦于保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵。二是明确界定中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过安排转移支付，将部分事权委托给地方承担。根据事权和支出责任，在法律法规明确规定的前提下，中央应对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担均衡区域内财力差距的责任，健全省以下转移支付制度。三是加强财税立法。首先，研究制定规范中央和地方财政关系的财政法律制度。总的看来，预算法是预算管理的程序法。在修订预算法的基础上，还应制定财政基本法、财政转移支付法等实体法，围绕规范中央和地方财政管理，明确各级政府财政管理权限、各级财政收支范围、政府间转移支付等内容，对政府性基金、行政事业性收费、国家资产、资源权益作出原则规定，营造严格财经纪律、硬化政府间预算约束的运行环境。其次，落实税收法定原则。研究制定税收基本法，完善税收征管法律制度，明确中央与地方的税收立法权限和税收征管权限，授权各省、自治区、直辖市在遵循国家统一税收法律的基础上，在坚持不对生产和流通环节课税、不实行地域歧视政策的前提下，就地方税的税目税率调整、税收减免等事项作出规定。此外，按照党的十八届三中全会要求，对其他立法中涉及财税事项的内容进行评估，清理规范重点支出挂钩事项等。