“风暴”过后现“彩虹”——淮南市土地例行督察整改工作一年纪实

2013年6月7日，安徽省淮南市洞山宾馆礼堂座无虚席，国家土地督察南京局在这里召开淮南市土地例行督察工作意见反馈会，通报淮南市土地利用及管理等方面存在的七大类、25项、490个问题，提出整改意见。同年12月13日，淮南市政府向国家土地督察南京局土地督察整改验收组专题报告：土地督察整改到位406个问题，到位率82.86%；基本整改到位84个问题，基本到位率17.14%。此后，按照南京局督察整改验收提出的意见和要求，全市相继开展整改“回头看”和“继续改”活动，对4个重大典型违法用地案件分别作出查处和处置，对110个“没有按要求整改到位”的违法用地倒排时限，逐宗盘点销号。

数字的增减变更反映着国家土地督察南京局例行督察给淮南市国土资源管理带来的变化。自2013年5月20日督察工作启动以来，淮南市市委、市政府掀起了一场势如破竹的土地例行督察整改“风暴”：各级各部门加强领导和组织协调，在全面梳理全市用地和管地“账本”基础上，结合党的群众路线教育实践活动要求，坚持直面问题实干、苦干，同时着眼长远稳干、精干，一系列针对土地管理、土地执法的变革大刀阔斧地实施，大量违法建筑被拆除，一部分违规干部遭到严处。从此，全市土地管理从无序走向有序，土地利用从粗放走向集约，一道道依法管地、规范用地、节约集约用地的“彩虹”跃然淮南的天地之间。

　      自上而下传导压力，汇聚依法管地用地不竭动力

面对国家土地督察南京局那份沉甸甸的“诊断书”和“治疗令”，淮南人没有畏惧，没有退缩。市长王宏在有关会议上的表态掷地有声：淮南市将本着对全市发展负责、对子孙后代负责、对国家耕地负责的态度，以高度负责的政治责任感、有错必纠的工作自觉性，认真对照意见，找差补缺，同时立足长远，举一反三，促进土地科学利用、有序发展，给未来留一个干干净净的土地管理历史。

目标既定，重任在肩。一场由市政府主要领导亲自挂帅，自上而下、向违法违规用地“亮剑”的战斗迅即在全市打响。他们成立了由市长任组长、常务副市长任第一副组长的市土地例行督察整改查处工作领导小组，制定下发土地例行督察整改查处工作实施方案，对土地例行督察发现的问题，逐一明确整改责任单位、整改目标措施和整改时限要求。王宏和分管副市长成祖德多次召开专题推进会，逐个梳理问题，讨论分析整改工作中的重点和难点，研究制定解决问题的办法措施。市政府督查室会同国土部门加强跟踪督查，对整改进度实行一日一报。领导重视，市、县、区逐级传导压力，举市一致行动，这不仅在全市迅速汇集起坚决消除违法违规用地、落实土地例行督察整改意见的不竭动力，更重要的是，通过整改，全市上下依法管地用地的责任意识得到前所未有地强化，各级领导干部土地管理的思维和理念得以转变，全市土地管理格局为之一新。

既治标，又治本，“三位一体”探出整改新路

“要确保督察问题整改到位，同时实现土地管理秩序的根本好转，一定要做到措施到位、责任到位、制度到位。”市委书记方西屏向全市发出号召。全市各级各部门按照“三位一体”指针要求，积极探索出一系列管地用地的新路子、新办法。

精谋顶层，重点突破，全面推进。一是出台措施，规范土地出让行为。市政府下发《关于落实土地例行督察整改建议切实加强土地利用管理工作措施的通知》，明确“经营性用地统一收储，实行净地招拍挂出让；不得将建设项目与国有土地使用权出让捆绑，不得以配套经营性用地作为招商引资条件；清缴土地价款，严禁减免或变相返还出让金，终止违反国家法律法规的涉地协议、合同、会议纪要和政策文件；工业项目原则上不单独供地，统一进标准化厂房，培育工业地产市场；所有土地出让均须按程序报市规划委员会、市土地委员会研究实施”等五条措施。二是抓好计划供地。按照南京局的督察要求，对没列入土地供应计划的，一律不予供地。2013年8月13日，市土地整改领导小组对历年来批而未用土地，进行逐宗清理，将符合条件的项目用地纳入2013年供地计划，解决批而未用和“三价合一”问题。三是分类实施，专项整治。整改工作启动以来，五个专项行动以雷霆之势确保整改在短时间内取得重大进展。五个专项行动分别是，开展欠缴土地价款清理专项行动。市土地整改领导小组对欠缴土地价款的逐宗分析，制定措施，限期清缴。开展以整改促执法专项行动。加大巡查力度，结合卫片执法检查和全市开展拆违控违，对违法建设进行全市通报，强化对乡镇、村等基层组织考核，对违法用地的县区进行约谈，大大提高了土地使用效率和土地供应、开发建设速度。开展批而未供土地清理及调整使用专项行动。对经批准农转用和征收未实施征地供地的，集中清理，对符合省国土厅相关政策，进行调整使用，有效缓解保障用地的压力。开展闲置处置及收回违约土地专项行动。对符合闲置条件的和违反土地出让规定逾期未签订出让合同、未缴纳土地出让金的土地，坚决依法收回。开展开发园区未供即用土地专项清理。对历史遗留的未供即用工业项目，根据省政府58号文精神，出台《解决历史遗留问题的处理意见》，严格执行《批后监管办法》，实行国有土地使用证有效期制度，由企业做出承诺：容积率不低于1.5，投资强度分别按不同级别每亩不低于300万、200万和150万，建筑密度和行政办公用地比例等约束性指标不低于省厅规定标准。对不做出承诺的，不予补办供地手续，并依法查处，收回土地使用权；对承诺后经核查达不到承诺标准的，扣缴履约保证金，不予补办供地手续，直至依法收回土地使用权。

既处理事又处理人，将最严格的追责进行到底。一是成立专案组，查处重大典型违法用地案件。由市委常委、市纪委书记挂帅，从市纪委（监察局）、国土局、公安局等部门抽调人员，成立市重大典型违法用地案件查处专案组，对志高（淮南）、日芯光伏、陕汽重卡、中央公园、思源新村、淮河重点平原洼地治理等6个重大典型违法用地案件进行查处，督办整改落实。二是结合控违治违，集中开展违法案件查处。截至2013年底，共立案查处土地违法案件475宗，提出党纪政纪处分建议40宗，落实人数11宗、移送公安机关15宗。三是抓好警示约谈。2013年9月16日，淮南市土地例行督察整改工作领导小组约谈两个区政府主要负责同志，对两区政府存在的管地用地秩序较乱、违法违规用地比例较高、面积较大等问题提出了面对面批评和教育警示，并责成相关责任人进行自查自纠。2014年3月27日，淮南市召开2013年度违法用地警示约谈会，市长王宏对2013年度卫星遥感监测发现的违法用地问题突出、违法占用耕地比例高的5个乡镇及所在县区负责人进行警示约谈。2014年4月29日，副市长成祖德对整改工作不力的单位负责人进行警示约谈。全市上下以约谈为警、为戒，本着“法不例外、事要解决、促进科学发展”的原则，对约谈问题实行“一刀切”，坚持自我加压，不折不扣完成整改，倒逼土地依法、依规、有序利用。四是探索建立最严格的奖惩并举机制。以正面激励和负面震慑违法用地管控为目标的“重奖严惩”机制日前正处在方案制定中，对违法用地问题突出的县区、乡镇，方案明确“既要处理事又要处理人”，对于年度无违法用地问题的县区、乡镇将给予一定奖励。

着眼长远，转化成果，制度跟进。对于土地例行督察，淮南市委、市政府始终将其看作一次提高全市土地管理水平的良好机遇，在整改过程中着重建立健全相关机制，立足长远，固化督察整改成果，切实维护土地管理良好秩序，促进淮南经济社会协调可持续发展。一是成立了高规格的市土地管理委员会，集中研究土地管理的重大事项，着力提升土地资源保障能力。二是开展涉地文件专项清理行动。下发《淮南市清理土地管理方面规范性文件方案》，对2000年以来，各级各部门现行有效的涉及土地管理方面的规范性文件进行专项清理。三是密集出台制度规范土地管理行为。公布实施《淮南市征收集体土地补偿安置办法及土地附着物补偿标准》《淮南市征收集体土地补偿安置办法》《关于进一步加强国有土地使用权出让转让管理的通知》《关于进一步规范土地登记与抵押融资的通知》《关于加强建设用地批后监管的通知》和《关于明确市辖区经营性用地出让有关事项的通知》；修订《淮南市土地储备实施办法》和《淮南市土地交易管理办法》，切实规范土地收储和出让行为。四是出台《关于加强土地管理共同责任机制的通知》《关于进一步加强节约集约用地的通知》，建立和完善土地执法联动机制和共同责任机制，为土地节约节约提供制度保障。

规矩既立，方圆自成，督查整改产生溢出效应

经过全市上下近一年的攻坚克难、埋头苦干，2013年12月中旬，全市土地督察整改工作获得土地督察南京局验收原则通过。“验收通过对我们来说，不是意味着结束，而是开始。要让督察整改在淮南‘开花结果’，产生溢出效益，推动全市土地管理工作向科学、有序、健康转变，”淮南市国土资源局局长段士进如是说。

在指标使用中更加突出精打细算。围绕市委、市政府决策部署，市国土部门用足政策，做大总量，精打细算用好年度计划指标，优先经济发展、城市建设和民生保障用地，全力组织土地报批。全市重大项目与三旧改造项目，均第一时间得到用地保障，项目进展未因用地受到制约。

在用地保障中更加突出重点与民生。市国土部门把国家和省市重点项目用地作为大事来抓，特事特办，开通绿色通道，在项目的预审、土地复垦方案、地灾评估和用地报批中提供全程跟踪指导服务。跑省跑部，全力保障市政府挂牌工程用地；跟踪服务重点项目用地；主动对接，千方百计落实企业用地。按照“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”的工作要求，及时启动民生用地服务，单列计划，科学选址，提高供地效率。对经济适用房、公共租赁住房、廉租房、棚户区改造等关系民生项目用地，做到应保尽保，为建设美好淮南做出了突出贡献。

在主动服务中更加突出工作效率。市国土部门不断提高服务的主动性与前瞻性：在重点工程服务保障上，组建由业务肯干组成的专门服务队，全力服务工程用地的权属调查、用地报批、规划调整、土地供应等关键环节；在部门联络配合上，指派专人与市重点局对接，跟踪指导，督促尽快完成重点项目的组卷上报工作；在工作推进上，由分管局长根据工作需要随时召开专门的报批协调会，集中推动工作进度。特别是开展党的群众路线教育后，工作作风有了明显转变，工作效率得到了进一步提升。田家庵区安成镇旧改项目在省厅支持下，从组卷上报到省政府批复下来，仅用了一周时间。

在违法用地整治中突出“疏堵结合”。今年以来，为彻底扭转全市“旧疮未根治，又添新伤疤”的违法用地形势，淮南市结合土地矿产卫片执法检查和全市开展的拆违控违专项行动，坚持堵疏结合，打响了一场违法用地集中整治攻坚战。“坚决堵”：对违反土地利用总体规划、擅自占用耕地的，限时坚决拆除并复垦到位；对重大典型案件依法予以严肃查处并进行曝光；实行黑名单制，坚决遏制有不良信用记录的企业和项目准入发展；对有闲置土地、闲置厂房或原用地没有充分利用的单位，不再批准新增建设用地；对整改不到位的县区，土地指标限批。对2014年新发案件“零容忍”，违法用地露头就打。“重在疏”：对民生类、基础类的项目，坚持一事一议，一事一操作，保留完整的研究会议记录和操作过程文字记录；对工业企业用地项目，如果仅仅容积率未达到1.5的，只要符合当初规划条件，国土、规划部门在法定程序内抓紧补办手续，其他情况不予补办；对农民建房刚性需求，市政府组织相关部门研究出台《淮南市城市规划区内农民住房规划建设管理暂行办法》，定期组织集中审批；关口前移，建立四级执法网络。市国土局将监察支队执法人员悉数下派各市辖区，成立了国土资源执法监察大队，在乡镇依托国土所成立了国土资源执法监察中队，并在各村聘用了国土信息员，形成了市执法监察支队、区监察大队、乡监察中队、村国土信息员四级执法监察网络，建立了“村报告、乡主体、区控制、市督办”的执法监察体系。

在改革创新中探索节约集约新路子。在督查整改中，淮南人深刻地感悟到，节约集约利用土地，关键在改革，在改革中中不断探索新路子，在探索新路子中不断深化改革。为此，他们进行了有益的尝试。一是开展采煤沉陷区村庄搬迁“人地挂钩，地随人走”试点工作。根据淮南已纳入皖北“十二五”规划的实际，编制了《淮南市采煤塌陷区村庄土地复垦利用专项规划（2013-2017年）》，对“人地挂钩，地随人走”的试点工作做了积极探索。根据淮南市采煤塌陷速度快、塌陷面积广、稳沉时间长、积水面积大、损毁程度强的实际，为避免安置区二次搬迁和压占地下煤炭资源，该市将淮河以北新增塌陷区部分安置点规划在淮河以南、跨县级行政区的无煤带。跨区安置一方面有利于“建新区”社会经济发展，符合城镇化建设路径，转变农业人口为城镇居民，解决失地农民社保等问题；另一方面有利于“拆旧区”土地复垦，符合建设用地总量减少，耕地面积增加的要求。为实现试点探索，尚需在现行政策有所突破：一是突破土地利用总体规划城镇中心城区建设用地规模的限制，以实际的人口增加量预测、实际城镇化率的增加量来修改土地利用总体规划，制定新增建设用地总规模和年度用地增量计划；二是突破年度计划指标的限制和周转指标的限制，根据规划预测的人口增加量，按照用地规模标准下达年度增减挂钩用地计划；三是突破挂钩指标只能在县域内使用的限制，让挂钩指标在全市特别是在中心城区内流动，实现以工促农、以城带乡、城乡统筹发展。市国土部门利用增减挂钩政策，结合淮南采煤沉陷区实际，编制的《淮南市采煤沉陷区搬迁安置和土地整治试点方案》统一纳入全省方案，目前已经省政府经审查同意，报国土资源部审批。通过实行“人地挂钩、地随人走”，实现城乡土地要素在市域内的流动，既可解决我市采煤沉陷区群众日常生产、生活问题，又能推进城镇化、工业化和农业现代化，意义重大。二是开展工矿废弃地综合治理。淮南是工矿型城市，大通区、谢家集区、八公山区和潘集区都存在大量的工矿废弃地。采煤塌陷、废弃采石塘口、废弃多年的砖瓦窑厂和电厂的储灰场数量颇多。经过普查摸底，该市编制了《工矿废弃地开发利用规划》，这些“废地”经过复垦验收后指标可以作为挂钩指标使用，也可以作为占补平衡指标使用。三是开展“三旧”改造，坚持存量挖潜。正在实施的旧城区、棚户区和塌陷区改造项目7个，总规模3689亩。通过提高容积率、优化用地布局和空间等方式，安置用地仅需要1065亩，可节约土地2624亩。城投公司以收储和调整使用方式储备存量土地2000亩，依法收回国有土地使用权和依法终止交易土地1400亩。2013年节约土地6000亩。根据市政府棚户区改造规划，在未来3～5年，计划实施五个区域、29个项目，总规模22735亩，安置使用约5000亩，可节约土地17735亩。在提高土地利用效率的同时，大大缓解了用地保障的压力。四是通过经济杠杆，引导节约集约用地。学习合肥、芜湖经验，出台《关于调整城镇土地使用税等级税额标准的通知》，对市区税额标准调整为四等，分别为每平米15元、12元、9元和6元。最高标准高于《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》确定标准的25%。通过经济杠杆，引导企业主动节约集约用地，让浪费的土地自动回流到市场中来。　（陈 元）