总结经验 努力探索 切实推进全省内管干部经济责任审计工作 ----在全省内管干部经济责任审计座谈会上的讲话 刘 战 平 （2015年7月30日上午，根据录音整理）
同志们：
今天省内审协会利用半天时间，就如何加强和改善内管干部经济责任审计问题进行专题研究。内管干部经济责任审计属于领导干部经济责任审计范畴，是国家审计机关和内审机构非常重要的工作，也是“重点攻关年”内容之一。专题研究和讨论内管干部经济责任审计，是为了更好的把这项工作做好。这次会议，六安市政府、市审计局、市内审协会高度重视，并给予了有力支持，在此表示谢意。这次发言的代表，有中央在皖单位、省直机关、省属高校、省属企业、市县内审协会，比较全面。9家单位的发言尽管内容不同，但共同的特点是：“领导重视、程序规范、主题突出，特色明显，成效丰硕”，对我们开展工作有很多启示意义。
9家单位的做法“特色明显”，体现在以下几个方面：第一，如何加强内管干部经济责任审计机构建设；第二，如何实行任前、任中、离任审计三联动；第三，如何控制审计质量；第四，如何运用新型的审计方法和手段；第五，如何建立科学的审计评价体系；第六，如何实行“审”与“被审”的双向承诺；第七，如何促进审计整改和审计结果利用；第八，如何建立健全内管干部经济责任审计相关制度；第九，如何进一步发挥内部审计在干部监督中的作用等等。在这几个方面，有探索、有做法、有成效，值得我们学习和推广。下面，就如何进一步加强和改进内管干部经济责任审计工作谈几点意见。
一、在肯定成绩中正视问题
近几年，在各级党委政府、各单位、各部门主要领导重视下，领导干部经济责任审计取得了一定的成绩，揭示了违规问题，规范了权力运行，完善了决策体系，促进了事业发展。这是全体审计人员努力的结果，成绩必须充分肯定。在肯定成绩的同时，还要清醒地看到存在的问题，有些问题严重制约了包括内管干部在内的领导干部经济责任审计工作的开展。
一是评价把握难。在审计报告中，如何对领导干部经济责任进行审计评价是比较难的。主要原因有：前任和后任的关系。前任领导干部虽然离任，但前任和后任领导干部的工作是延续的，怎么评价前任和后任领导干部的功过是非，边界不好把握、工作不好评价。隐性和显性的关系。比如我们审计一个市的市长，最后要对市长的工作进行评价。在行政系统内部讨论问题时，有的市长同意，有的市长不同意，是正常的。最后有会议决议，市长对后果负责。但是现实情况，有时市长办公会的议题是领导小组定的，领导小组的组长是市委书记。从显性来看，认定市长责任是没有问题的。但从隐性上看，事情又是领导小组定的。如果我们审计只看“死决议”，不看“活材料”，这样定性，市长会信服吗？肯定不信服！因此，怎么处理好显性和隐性的关系，做出准确的评价，要运用我们审计人的智慧。局部和全局的关系。有些工作对全局产生重大影响，有些工作局部又受制于全局；有些责任看似在底下，但根子可能在上面。怎么样把握好局部和全局的关系，通过审计，对领导干部作出客观评价，需要我们探索。
二是责任界定难。一般责任有三种：直接责任、领导责任和主管责任。科学界定这些责任，还是有一定难度的。第一，个人与集体的责任难划分。审计一个市长、董事长、总经理好办，审计市委书记、党委书记呢？行政单位的决策和党委是不一样的。行政单位是“一把手”拍板决策，而党委实行民主集中制，少数服从多数。集体决策出现问题，是否全部由党委书记承担责任？所以准确界定个人责任和集体责任比较难。第二，主观与客观因素难区别。在工作中，有的是主观所为，他积极推动；有的是客观决定，他不得不做。政治上要讲下级服从上级，导致对某个人的责任难以从主观和客观因素上进行界定，审计报告常常是“犹抱琵琶半遮面”。
三是结果利用难。影响结果利用有五个方面。第一，刚性规定。审计结果的利用，没有法律法规的刚性规定。第二，重视程度。有的单位“一把手”对审计结果不重视，忽视了审计报告的应有作用。第三，审计质量。领导干部经济责任审计报告，工作评价和责任界定不清，导致审计质量大打折扣，报告价值大大降低。第四，审计报告专用术语太多，数据太多。企业的董事长、总经理，书记、省长看你那个数字吗？他就看这个干部怎么样，能不能用，有什么主要问题。我们拿出的报告就好像隔了一层纱，说不清道不明。审计报告中披露的问题表述不清，报告篇幅太长，一搞都是几十页。我们可以探索审计报告前面要有提纲，高度浓缩审计报告中的问题，把相关部门和领导需要了解的情况，简明扼要地描述出来，后面附审计报告。第五，审计工作周期太长。这一点，内审可能好一点。国家审计机关对领导干部经济责任审计周期太长，一般都是一至三个月，更有甚者，长的超过半年，影响了领导干部的使用和工作的交接。
以上“三难”，制约了包括内管干部在内的经济责任审计工作，如何破解，需要广大审计人员的智慧和探索。
二、在认清形势中把握重点
当前，领导干部经济责任审计工作的态势，表现在以下几个方面：
一是审计任务越来越重。领导干部经济责任审计全覆盖，内管干部经济责任审计也要全覆盖，这是当前领导干部经济责任审计的基本态势。现在有的地方，对全覆盖有不同的理解。中央提出的审计全覆盖，我个人认为，是对属于审计监督的领域，不应该留有死角、留有盲点，要全部纳入审计视野。而不是说每个会计年度内都要把所有单位都审计一遍。现在有的地方，要求把财政预算一级单位在一年内全部纳入财政预算同级审计，那可能吗？如何充分利用审计资源，保证审计质量，值得我们思考。
二是审计边界越来越宽。过去对领导干部经济责任审计，主要是财政财务收支审计，没有那么多内容。现在领导干部审计边界越来越宽，这是正确的。单一的财政财务收支审计，不能准确反映领导干部履行经济责任情况。 省审计厅从2011年，第一次同步审计市委书记和市长，对审计内容作出重大调整。在经济责任审计内容中，审计涉及的事项与书记、市长主抓的工作紧密联系，与当地的经济和社会发展密切相关，事关当地改革、稳定和发展的重大问题。比如说贯彻国家宏观调控政策情况，民主决策、国企改制情况，土地管理、节能减排情况，城市重大基础项目建设情况，民生改善情况等，都是书记、市长直接抓的工作，财政财务收支审计仅仅是其中的内容之一。通过审计发现问题、揭示问题，分析问题产生的原因，提出我们的意见和建议，无疑对当地的经济和社会的发展是有益的，也能客观、全面反映领导干部履职情况。
三是审计方式越来越多。对领导干部经济责任审计的方式越来越多，改变了原来的“查死账”、“死查账”的做法。当前，从大的方面看，任前审计、任中审计、离任审计协调推进，党委和政府领导干部同步审计。从具体方法上看，采取走访、座谈、问卷、个别谈话、测评等方式，来弥补单纯“查死账”的不足，更多地掌握“活材料”和民意。
四是审计要求越来越严。工作评价、责任界定、意见建议、处理要求越来越严格。去年7月，中央纪委机关、中组部、中央编办、监察部、人社部、审计署、国资委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(以下简称《细则》)，首次明确重点审计对象任期内至少审计一次。同时国企非法定代表人但实际行使相应职权的董事长等领导也要进行审计。此外，要求部门和单位可以根据两办《规定》和《细则》，制定本部门和单位内部管理领导干部经济责任审计的规定。
五是群众对审计的期盼越来越高。近年来,党中央、国务院对审计工作越来越重视,人民群众对审计工作的期望值越来越高, 希望审计部门加强对权力的制约和监督，及时发现大案要案线索，严肃查处重大财经违法违纪行为，充分发挥审计工作在反腐败中的重要作用。
在认清基本态势的基础上，我们要把握以下五个方面的重点：一是关注履职情况。主要是领导干部履行经济责任情况。二是关注敏感区域。比如说，政策落实、重大改革、土地利用、城市拆迁、工程建设、资源环保等。三是关注决策程序。在关注决策过程中，不能只注重结果，还要重点关注程序是不是合规合法。某种程度上，程序上不合法，可能会导致主体不合法。现在有的企业在“三重一大” 决策问题上，表面上看合规、合法，但一查却是一个人说了算，导致重大事项不合规，不合法。四是关注事业发展。事业发展包括经济发展、资源利用、发展后劲、民生改善情况等等，而不应该只看GDP，要综合评价这个地区的发展状况。五是关注群众评判。关注群众意愿、群众利益有没有得到重视。把僵化的和鲜活的东西有机结合起来，从而为评价领导干部提供比较完备的资料。
三、在持续发力中积极探索
尽管我们在内管干部经济责任审计中取得了一点成绩，但需要改进的地方还有很多，因此我们要持续发力，积极探索。
一是思想上重视。领导干部经济责任审计非常重要，无论从地位、内容、影响，还是从经济责任审计在全部审计工作中分量来看，领导干部经济责任审计应该成为审计转型的主战场、锻炼队伍的重要平台。比如说一个企业的部长，他管理的范畴很广。审计时，内审人员就要把自己当成一个虚拟的企业负责人或者部长，这对提高内审人员的素质非常有好处。所以，部门、单位和企业的负责人要高度重视这项工作，主动协调、处理好内管干部经济责任审计中的重大问题，做到带好队伍、提升能力、总结经验、扩大成果。作为新时期的内审人员，不要仅仅当“算账先生”，要通过经济责任审计工作来提升自己的能力，推动审计事业转型，促进经济和社会发展。
二是内容上拓展。要从单一的财政财务收支审计，转向多个领域、多个层面、多项内容的综合评判和全面审计。去年7月中央印发了《实施细则》，涉及地方各级党委负责人经济责任审计的有12条；涉及地方各级政府负责人审计的有15条，涉及党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的有13条，涉及国有企业领导人员审计的有12条。在内容上有很大的拓展，比如说履行党风廉政第一责任，以及本人的廉洁自律情况，就超出了经济责任的范畴。所以说，现行的领导干部经济责任审计是一个以检查监督领导干部履行经济责任为主要内容的全方位的审计，包括经济、社会、政治等多个方面，审计要适应这种变化。
三是方式上创新。要扩大任中审计，探索任前审计。今天发言的9个单位都谈了很好的做法。从全国来看，吉林省、山东菏泽、内蒙古呼伦贝尔、广东深圳这些地方任前审计做得比较好。比如有的地方提拔干部必须有2份报告，一份是组织部门的考察报告，另一份是审计报告，两份报告同时上常委会。同时，在具体方法上要继续积极探索，譬如，有的部门事项比较单一、经济体量很小，没有必要安排一个审计组审计，可以采取简易审计程序，使用经济事项交接办法。省审计厅从2010年开始，在审计方法上有所突破，如：在审计进点见面会上，要求领导干部公开述职，进行民主测评，实行个别谈话等等。通过谈话，我们对审计对象有了一个大致的了解，虽然谈话的内容难以100%地了解到所有的情况，但对于全面了解审计对象是有好处的。因此，我们要创新方式方法，更多的关注鲜活的材料、更多的关注群众评判、更多的关注审计公开，不断加强内管干部经济责任审计工作。
四是在质量上提升。审计报告篇幅要适中，表述要准确，界定要科学，建议要可行。特别是审计建议，很多还是千人一面，缺乏针对性，可操作性、前瞻性，难以引起单位负责人或企业老总的重视。我们必须要对现行的审计模式和审计方法进行改革，大幅度提高审计项目质量，提高审计报告的有效性，力求做到审计结果报告更准确、更精炼、更管用。
五是机制上完善。完善机制，主要是特指审计整改和审计结果利用。第一，领导牵头，才能取得实效。第二，部门负责，强化结果利用。第三，审计跟踪。审计机关包括内审机构，承担着掌握情况、及时跟踪的责任。第四，结果公开。审计整改的结果、审计利用的结果要逐步公开。第五，实行问责。审计整改不力、结果利用不力，要实行问责。我们要在审计整改和结果的利用上形成以上五句话的良性循环。只有这样，我们的内管干部经济责任审计工作才能取得实效。
