《巢湖流域水污染防治条例》解读

经过三次审议，数次公开征求意见，从“小修小补”到“大动手术”，历时3年修订的《巢湖流域水污染防治条例》，7月17日经省十二届人大常委会第十二次会议通过，2014年12月1日起施行。

新修订的条例进一步细化防治目标、硬化防治措施、优化管理体制机制、强化监督手段和法律责任等，为防治巢湖流域水污染提供了有力法制保障。7月22日《安徽日报》第9版对此进行了解读。

重新界定责任主体

原文：合肥市人民政府对巢湖流域水环境质量负总责。

省人民政府环境保护行政主管部门负责巢湖流域水环境防治的统一监督管理。

解读：巢湖流域是全国 “三河三湖”水污染治理的重点流域之一。 1987年，省六届人大常委会第三十一次会议审议颁布 《巢湖水源保护条例》。1998年，省九届人大常委会第七次会议对其予以修订，颁布《巢湖流域水污染防治条例》（以下简称“条例”）。为做好新形势下巢湖流域水污染防治工作，省人大常委会分别于2012年12月、2013年9月和今年7月，对修订草案进行了三次审议。

原地级巢湖市撤销后，巢湖流域的行政管理主体作了调整，需要相应调整水污染防治职责。在历时3年的修订过程中，如何理顺巢湖流域水污染防治行政管理体制，始终是各方关注的焦点，仅在一审时就有14位组成人员提出 “进一步理顺行政管理体制”的意见。据此，省人大常委会分管领导和法制工作委员会做了一系列调研和协调工作。修订后的条例最终明确，省人民政府应当建立议事协调机制，省环保部门统一监管的职责，界定省巢湖管理局具体监管职责，强化合肥市在巢湖治理中的主体地位。

根据条例，省政府建立巢湖流域水污染防治议事协调机制，统筹协调解决巢湖流域水污染防治的重大问题。合肥市政府对巢湖流域水环境质量负总责；根据巢湖流域水污染防治规划，编制并组织实施巢湖流域水污染防治行动计划，指导、协调、督促辖区内县级人民政府履行水污染防治职责。

条例还要求，六安、安庆、芜湖、马鞍山市政府及有关县级政府应当对本行政区域内的巢湖流域水环境质量负责；保证巢湖流域出界河流断面水质符合水环境质量要求，实行跨市、县行政区域边界上下游断面水质交接责任制。乡镇政府应当协助上级政府及有关部门，加强入湖河道截污、清淤、保洁、生态修复等综合整治，实施建立垃圾、污水收集处置系统等农业和农村污染控制措施。

鉴于省巢湖管理局是巢湖行政区划调整后新成立的机构，条例规定，省巢湖管理局负责水环境一级保护区内水污染防治的监督管理，并履行省政府确定和合肥市政府委托的其他职责。

保护区内禁止新建污染企业

原文：巢湖流域水环境实行三级保护。

巢湖流域水环境一、二、三级保护区的具体范围，由省人民政府确定并公布。

解读：“保护区范围的大小，事关巢湖流域发展与保护。 ”省环保厅厅长缪学刚在作修订草案说明时表示，对巢湖全流域水环境实行分级保护，借鉴了江苏省太湖流域水污染治理的做法。

据悉，省政府在组织起草修订草案时，对巢湖流域进行了深入调研和论证，做了大量前期工作。通过巢湖航拍图显示，巢湖岸线外延3000米、入湖河道上溯至10000米沿岸两侧各1000米范围陆域内有23家工矿企业。其中，巢湖岸线外延1000米、入湖河道上溯至10000米沿岸两侧各200米范围陆域内有2家工矿企业。

综合考虑各方因素后，条例明确，巢湖流域水环境实行三级保护，巢湖湖体，巢湖岸线外延1000米范围内陆域，入湖河道上溯至10000米及沿岸两侧各200米范围内陆域为一级保护区；巢湖岸线外延1000至3000米范围内陆域，入湖河道上溯至10000米沿岸两侧各200至1000米范围内陆域为二级保护区；其他地区为三级保护区。保护区的具体范围，由省政府确定并公布。

根据条例，水环境一、二、三级保护区内禁止新建化学制浆造纸企业；禁止新建制革、化工、印染、电镀、酿造、水泥、石棉、玻璃等水污染严重的小型项目；禁止销售、使用含磷洗涤用品以及法律、法规禁止的其他行为。

水环境一、二级保护区内禁止新建化学制浆造纸企业；禁止新建、扩建制革、化工、印染、电镀、酿造、水泥、石棉、玻璃等水污染严重的项目；禁止新建、扩建除污水集中处理设施排污口以外的排污口。

水环境一级保护区禁止新建、扩建排放水污染物的建设项目；禁止运输剧毒化学品和国家禁止的其他危险化学品；禁止设置剧毒物质、危险化学品的贮存、输送设施；禁止从事网围、网箱养殖；禁止利用机械吸螺、底拖网等进行捕捞作业；禁止设立畜禽养殖场。

“三严措施”防治“三种污染”

原文：巢湖流域水污染防治坚持预防为主、防治结合、统一规划、综合治理的原则，实行严格的环保标准，采取严厉的整治手段，建立严密的监控体系，有效防治工业污染、生活污染和农业面源污染，加强生态治理，减轻巢湖湖体富营养化，促进巢湖水质根本好转。

解读：根据新修订的条例，巢湖流域包括巢湖湖体，巢湖市、肥西县、肥东县、舒城县和合肥市庐阳区、瑶海区、蜀山区、包河区的全部行政区域，以及长丰县、庐江县、含山县、和县、无为县、岳西县、芜湖市鸠江区、六安市金安区行政区域内对巢湖水质有影响的河流、湖泊、水库、渠道等水体的汇水区域。

尽管近年来巢湖流域水环境质量总体趋好，但长期积聚的污染负荷仍超出巢湖水环境承载能力，巢湖仍是全国富营养化最重湖泊之一，巢湖湖区整体呈轻度富营养化，西半湖呈中度富营养化。

根据省人大常委会组成人员的审议意见，条例依据新修订的《环境保护法》和我省实际，进一步明确了巢湖水污染的防治目标，提出要 “实行严格的环保标准，采取严厉的整治手段，建立严密的监控体系”。

修订后的条例增加了巢湖流域水质保护标准的规定，明确巢湖流域水质适用《地表水环境质量标准》。巢湖湖体和丰乐河、杭埠河、白石天河、兆河、柘皋河、裕溪河入湖水质按Ⅲ类水标准保护，南淝河、十五里河、派河入湖水质按Ⅳ类水标准保护。同时要求省政府科学规划、建设调水引水工程，加快巢湖水体交换，改善巢湖水环境。

“引江济巢工程将于明年动工，完工后，每三年巢湖水体就能更新一次，巢湖水或将能成为合肥人的饮用水源。 ”在安徽省地方性法规新闻发布会上，省环保厅相关负责人表示。

污染物排放标准严于“国标”

原文：省人民政府应当根据巢湖流域水污染防治的需要，结合巢湖流域水环境承载力，制定严于国家标准的地方水污染物排放标准。

解读：“针对巢湖水污染防治的专门性地方立法，不同于一般地方立法的原则性规定，一些条款必须要具体、有针对性。 ”三次审议过程中，不少常委会组成人员提出这样的建议。

据此，修订后的条例进一步明确了巢湖流域水污染防治标准，要求省政府应当制定严于国家标准的地方水污染物排放标准。省政府环境保护行政主管部门应当会同有关部门和省巢湖管理局，根据国家核定的本省重点污染物排放总量、水功能区纳污总量控制要求，以及流域水环境质量和水污染防治工作需要，拟订流域重点水污染物排放总量控制指标，经省政府批准后，逐级分解落实到巢湖流域市、县政府。省政府环境保护行政主管部门应当定期公布巢湖流域市、县重点水污染物排放总量控制指标完成情况。对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关政府环境保护行政主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。

根据条例，排放水污染物不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。排污单位应当按照国家和省有关规定建设规范化排污口，设置标注单位名称和排放污染物的种类、浓度及数量等内容的标志牌，在厂界内、外排污口分别设置排污取样口。排污单位间歇排放水污染物的，应当按照环境保护行政主管部门核定的时间排放。排放水污染物的时间应当向社会公布。新建、改建、扩大排污口，应当依法经有管辖权的水行政主管部门同意，并由环境保护行政主管部门对其建设项目的环境影响报告书进行审批。

八种情况主要负责人引咎辞职

原文：县级以上人民政府及其环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门、机构违反本条例规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：根据常委会组成人员提“进一步加大对水污染违法行为处罚力度”的审议意见，依照新修订的《环境保护法》，修订后的条例明确、细化了对政府及其有关部门、机构违法行为的处分种类，增加了主要负责人引咎辞职的规定。

具体来说，主要负责人引咎辞职的八种行为分别为：未完成重点水污染物排放总量控制指标的；未依法审批环境影响评价文件的；未规划设置水环境质量监测点的；未按规定公布水环境质量信息的；对严重污染水环境的企业事业单位不依法责令限期治理或者不按规定责令关闭、停产的；接到对水污染违法行为的举报后，不依法及时处理的；未按规定实施行政处罚或者违法采取其他行政措施的；其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。

企业违法可“连续处罚”

原文：不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护行政主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处以应缴纳排污费数额三倍的罚款；拒不改正的，可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

解读：“巢湖污染主要是工业污染和农业面源污染，对造成污染的企业怎样关停，污染严重的落后产能怎样淘汰，也要作出规定。”审议过程中，省人大常委会委员吴平提出建议。

在充分吸纳审议意见基础上，修订后的条例增设规定要求拟定、批准和实施禁止和限制的产业、产品目录，限期淘汰落后工艺和设备，加大对违法企业的处罚力度。

条例明确，建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护行政主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。水污染物处理设施应当保持正常使用；拆除或者闲置水污染物处理设施的，应当事先报县级以上政府环境保护行政主管部门批准。

违反规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护行政主管部门批准而拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处以应缴排污费数额三倍的罚款；拒不改正的，可以责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

“巢湖水环境整治要采取最严厉的处罚措施，违法行为均按照法律上限进行处罚。”省人大常委会法工委主任吴斌解释了 “连续被罚”操作方式，“企业不正常使用水污染处理设施，如果按照现有法规可能只能罚款10万元。但依照新《条例》规定，企业在规定时间内拒不改正的，可以每天罚10万元，一直罚下去。 ”

擅自改建排污口最高处罚50万元

原文：未经水行政主管部门同意，擅自在河流新建、改建、扩大排污口的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，处以十万元罚款；逾期未恢复原状的，强制恢复原状，所需费用由违法者承担，处以五十万元罚款。

解读：“旧的条例在保护区划分、排污口设置、法律责任等诸多方面的内容，与上位法不一致，需要修改。 ”省环境保护厅厅长缪学刚介绍说，如设定的行政处罚幅度明显偏低，违法成本低、守法成本高，影响了环境保护法律法规的有效执行。

根据省人大常委会“强化水污染防治措施”的审议意见，修订后的条例增设规定，细化了排放水污染物的禁止行为。条例禁止以下五种排放水污染物的行为：私设暗管排放；将废水稀释后排放；在雨污管道分离后利用雨水管道排放；将废水通过槽车、储水罐等运输工具或者容器转移出厂非法倾倒；擅自改变污水处理方式、不经过批准的排污口排放。

若违反规定，排污单位未按规定建设排污口的、间歇排放水污染物的排污单位未按照规定时间排放水污染物的，由县级以上政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处以十万元罚款；若违反规定，未经水行政主管部门同意，擅自在河流新建、改建、扩大排污口的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，处以十万元罚款；逾期未恢复原状的，强制恢复原状，所需费用由违法者承担，处以五十万元罚款。

“严法”更须“严落实”

安徽日报记者  高城

“何曾蓄笔砚，景物自成诗。”这是宋代著名诗人陆游在游览巢湖时留下的佳句。

作为全国五大淡水湖之一，巢湖美不胜收的景色，落于历代诗词之中。但随着时代发展，长期积聚的污染负荷超出巢湖水环境承载能力，巢湖已成为全国富营养化最重的湖泊之一。修订完善地方法规，加快治理巢湖，迫在眉睫。

自《巢湖流域水污染防治条例》进入修订程序以来，“重典治污”的呼声一直不断。省人大常委会领导提出 “下功夫、下决心，站位更高些，力度更大些，措施更具针对性”的要求。历时3年，经过三次审议，数次公开征求意见，这部地方法规的修订从 “小修小补”到“大动手术”，最终高票通过，凸显了地方国家权力机关“坚决向污染宣战”的决心。

新的《巢湖流域水污染防治条例》最大亮点就是 “严格”。从理顺巢湖水污染防治的行政管理体制，强化监督管理职责，到实行全民共治，再到“取上限”的处罚力度。这些颇具操作性和针对性的规定，让人们对治理好巢湖充满期待。

法律的生命在于实施。如何使“严格”的规定一一落地实施好，使违法者不敢逾越？需要壮士断腕的勇气、铁面执法的魄力和持之以恒的耐心。否则，再严格的规定也只是“纸上谈兵”。

再过几个月，修订后的条例就要正式实施，我们期待着，各责任主体部门积极做好准备工作，长期坚持严格执法，让八百里巢湖再现“日暮碧流空，湖光净如濯”的美好风光。