对城镇体系规划变化趋势的思考

      目前，我国城镇体系规划的编制和管理工作共分为四级，分级管理，逐级审批，分域实施，它们分别为：1、国家城镇体系规划工作：由国务院规划行政主管部门（通常为建设部）组织编制，由国务院规划行政主管部门报国务院审批；2、省域城镇体系规划工作：省、自治区人民政府（通常由各省、自治区建设厅）负责组织编制，省、自治区人民政府报国务院同意后，由国务院规划行政主管部门审批；3、市域城镇体系规划工作：由城市人民政府或区行署，自治州、盟人民政府（通常为该级建设和规划行政主管部门）负责组织编制，由上一级规划行政主管部门审批；4、县域城镇体系规划工作：由县、自治县，旗、自治旗人民政府（通常为该级建设和规划行政主管部门）组织编制。市县域城镇体系规划纳入城市和县级人民政府驻地镇的总体规划，依据规划法分级审批。

      城镇体系规划工作是一项多学科、综合性、复合型的系统工程，因此，它的实施也需要更加周密的保障措施。城镇体系规划的可操作性、保障措施的确立、规划监管的力度、规划实施的时事评估以及公众的有效参与等都将是城镇体系规划实施的有力保障。

      一、概念层面由“城镇体系规划”向“城乡总体规划”的转变。《重庆市城市总体规划》报国务院审议时，被温家宝总理更名为《重庆市城乡总体规划》一事，标志着城乡总体规划新时代的来临，是城乡统筹战略思路在城市规划领域延伸的必然，一字之差代表着从“城镇体系规划”和“城市总体”的内容到形式的变化的趋势，规划不再只是城市空间的特权，乡村空间一样应该得到规划的统筹和协调。“城乡总体规划”名称的提出与即将颁布实施的《城乡规划法》有异曲同工之效。

      二、战略层面由“一化”向“四化”的转变。城镇体系规划传统的重点关注城镇化发展道路问题，城乡总体规划同时应该关注农业产业化、工业化和信息化对城乡空间发展的影响和要求。

      1．城镇化道路选择仍然是城镇体系规划研究的重点。重庆在一小时经济圈规划中提出“做大做强大、中城市，积极发展小城镇”，城市走工业化的发展道路，小城镇走特色产业化道路。强调各城市在点轴空间上做大做强，以工业化促进大、中城市的快速发展，提高区域的整体经济规模、发展质量、竞争能力和现代化水平，扩大大、中城市对农村剩余劳动力的吸纳能力。小城镇的发展侧重在功能空间上，依托农村地区的资源、传统产业基础，积极发展服务城乡的现代劳动密集型产业，培育和发展现代农业、农产品加工业、旅游业、农村服务业，促进农业产业化、特色传统手工业产业化、农产品加工业规模化、农村服务现代化、旅游业规模化，以特色产业化带动小城镇群的协调发展。充分发挥大、中、小城市和小城镇在发展经济和解决就业方面的能力，实现城乡统筹发展，促进城镇发展由追求数量的提高向追求质量的提高转变。

      2．农村的产业化道路是城镇体系规划应该研究的课题。比较理想的农村产业化道路是发展特色农业，建设特色农业产业区，构建现代农业产业基地。在自然资源组合较好的地区，建设现代农业基地，使其成为农村经济发展、农民增收的战略载体；促成区域性特色农业产业区，扩大特色经济类农产品的种植品种和规模，扩点成线，聚块成带，培育特色优势农业产业群；优化农业品种的品质结构，通过行业协会和土地流转，实现规模化生产，构建以市场需求为导向，与城镇居民消费、加工业和旅游业紧密结合的订单农业；引导龙头企业与农户之间发展多种形式的合作联合，发挥其加工增值、开拓市场、辐射带动农村的功能。

      3．工业的集约化发展趋势是城镇体系规划必须面对的问题。由于国内外市场的激烈竞争，工业产业的集聚和集群发展成为提高市场竞争效率的重要手段，城乡规划必须为这一发展趋势创造条件，在城乡发展的空间布局中，针对不同的工业门类和现状发展条件，合理规划工业化发展的集中区，引导相关联的工业企业在工业集中区积聚发展。同时配套相对完善的生产性服务业的发展空间，如专业的物流企业，专业培训和服务业等。

      4．信息化战略是各行业发展的基础，对城乡空间的影响也有待研究。信息化战略的实施对城乡空间发展的可能影响，笔者认为更多的是对城市高端人群和产业向乡村地区的扩散，对城市积聚效率依赖较少的产业将选择自然生态条件较好的地区发展，城乡空间的质量差别将会进一步缩小。

      三、政策层面由“三规独立”向“三规协调统一”转变。“三规”是指建设部门的城市总体规划、国土部门的土地利用规划和计划发展部门的社会经济发展规划，三类规划由不同部门，在不同的规划期限内，走不同的技术路线，对城乡空间进行不同的分类，是一种相互独立、相互衔接的关系，但缺乏相互衔接的形式和路径。在实际的操作过程在常常会遇到相互的冲突和矛盾。预计城镇体系规划将通过城乡总体规划的新形式，在城乡空间的类型化分上与土地利用规划的用途管制类型相协调，具备更多对应关系，使两类规划的协调和对话更加容易，特别是土地利用规划对农业发展空间的划分模式非常值得借鉴，主要分为耕地、林地和园地，对应有相应的政策和措施，特别是对耕地有刚性管理要求，可以作为城乡规划管理的法律武器加以利用。计划发展部门的功能区划规划工作，主要把城乡空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类，其规划功能分区原则和管治措施也是值得借鉴的内容。通过“城乡总体规划”的新规划形态，探索实现三规协调统一是完全可能。

      四、空间层面由“重城轻乡”向城乡“并举”、“互动”的转变。《城乡规划法》修改的一个重要内容是将村庄规划作为城乡整体规划的重要组成部分，与城镇体系规划、城市规划、镇域规划和乡村规划并列提到了一个非常重要的位置，村庄规划用地的规模和边界将纳入城乡规划法的控制和调节范围，改变过去城市规划因只考虑城镇居民不考虑农村居民生存空间，使得村庄建设实际上没有规划控制的局面。一要合理预测城乡人口发展的趋势，对农村人口的预测可以为县域城镇人口的来源提供依据，也为规划布局新型农村社区提供的基础。二要提出农村新型社区发展的道路和原则，在规划集中居民点完善基础设施和服务设施，以便为社区内居民的固定资产依法流动创造条件。三要解决小城镇的基础设施和公共服务设施如何延伸到农村新型社区和集中居民点，实现均衡化服务的目标。四要解决乡村休闲旅游产业的空间资源的优化问题，促进城乡互动发展。针对乡村地区的资源特点，建议划分为以下几类空间进行布局引导：1、生态旅游区，以自然植被，原始森林为主要旅游点；2、田园风光区，以开阔的麦田、油菜花等田园作物为主要旅游资源；3、历史文化旅游区，以历史文化名镇，古村落，传统宗教寺、庙、道、院活动和民俗为旅游吸引点；4、休闲运动美食旅游区，对适合钓鱼、攀岩、徒步、游泳、沙滩活动等的区域进行集中发展，实现规模效应，5、赏花果蔬旅游区，生产水果、蔬菜的地区可规划果蔬旅游的接待区，开花季节组织赏花旅游；6、种植养植产业化观光区，在实现一定的规模化和产业化生产的种植业或养殖业地区，可规划以农业产业观光为旅游目的的区域。

（来源：中国城市发展网，2011年8月16日，作者系城市规划师）