关于贯彻落实国务院改革和完善中央对地方 转移支付制度实施意见的解读

1．目前省对市县转移支付制度的主要构成和规模

目前，省对市县转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。

一般性转移支付，是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。一般性转移支付不规定具体用途，由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用。在一般性转移支付的具体构成中，均衡性转移支付是主体，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算分配。除均衡性转移支付外，一般性转移支付还包括基层公检法司转移支付、义务教育转移支付、基本养老金和低保转移支付、新型农村合作医疗转移支付等多项转移支付，这些转移支付主要用于解决地方政府基本公共服务方面的问题，并且按因素分配，具有一般性转移支付特征。2014年，省对市县一般性转移支付为1046亿元，占转移支付总额的56.1%。

专项转移支付，是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用。专项转移支付主要根据党中央、国务院确定的政策，重点用于农林水、教育、医疗卫生、社会保障和就业、交通运输、节能环保等领域。2014年，省对市县专项转移支付为819亿元，占转移支付总额的43.9%。

2．转移支付制度实施以来发挥了什么作用

转移支付规模不断增加、结构不断优化，增强了经济欠发达地区基层财政保障能力，促进了地区间基本公共服务均等化，有效推动了中央和省相关政策措施的贯彻落实，有力支持了教育、医疗卫生、社会保障和就业等社会民生事业的发展。以促进地区间基本公共服务均等化为例，在中央和省转移支付之前，2014年，皖北三市九县和大别山革命老区公共财政收入占全省市县的21.2%；通过转移支付实施再分配后，皖北三市九县和大别山革命老区公共财政支出占全省市县的35.5%。再以推动相关政策措施贯彻落实为例，为推动建立城乡居民基本养老保险制度，财政按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，极大激发了城乡居民参加基本养老保险的热情，我省城乡居民基本养老保险参保总人数连年增长，至2014年末参保总人数达3336.4万人。此外，教育领域的学生营养餐计划、义务教育免学费、农村义务教育薄弱学校改造等也都是在转移支付资金的支持下强力推进的。

3．改革和完善转移支付制度的必要性

近年来，省对市县转移支付管理取得了不小的成效。但与建立现代财政制度的要求相比，现行转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显，突出表现在：受事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。转移支付存在的上述问题，不仅不利于财政资金使用效益的提高，影响财政的可持续发展，而且不利于市场机制的正常运行，影响政府职能的履行，有必要加快研究解决。

4．近年来省财政厅加强转移支付管理采取了哪些措施

（1）健全财政转移支付制度。2014年，我省制定印发了《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省财政一般性转移支付资金管理办法和安徽省省级财政专项资金管理办法的通知》（皖政办〔2014〕29号），对转移支付的设立、分配使用、预决算、部门职责、绩效监督、信息公开等明确了具体办法，进一步规范了我省转移支付管理。

（2）清理规范专项转移支付。2014年，我省进一步推进清理整合规范专项转移支付工作，省级专项转移支付的项目数量和资金总额分别较上年分别减少47.2%、33.8%，把更多的资金和项目下放市县管理，提高了市县财政统筹能力。

（3）推进财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩。2014年，我省完善省对下均衡性转移支付办法，在测算标准支出时，对常住人口大于户籍人口的地区，常住人口比户籍人口多出的部分按一定比例计入总人口，促进基本公共服务向常住人口覆盖。

5．改革和完善转移支付制度的总体思路是什么

《意见》明确提出，改革和完善转移支付制度，应全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，根据新修订的预算法有关规定，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，压实监管责任，加强转移支付管理，逐步形成以均衡地区间基本财力、由市县政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度，充分发挥各级政府积极性，促进全省经济社会持续健康发展。

改革和完善转移支付制度应遵循四项基本原则：一是加强顶层设计，做好分步实施。二是清理整合规范，增强统筹能力。三是市场调节为主，促进公平竞争。四是规范资金管理，提高资金效率。

6．转移支付制度为何要以一般性转移支付为主

一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点：一般性转移支付能够发挥当地政府了解居民公共服务实际需求的优势，有利于当地因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任；专项转移支付则能够更好地体现上级政府的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。完善转移支付制度，关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，发挥各自的作用。全省各地经济社会发展处于不同阶段，地方事务复杂多样，转移支付制度应以均衡地区间基本财力、由各地政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合，实现事权和支出责任相匹配。

7．完善一般性转移支付制度都有哪些具体措施

《意见》明确提出，完善一般性转移支付制度主要从四个方面入手：一是规范转移支付形式。一般性转移支付中，逐步将属于省级委托事权或省市县共同事权的项目，转列专项转移支付；属于市县事权的项目，归并到均衡性转移支付。二是建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，重点增加对革命老区、困难地区的转移支付。均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。中央和省级出台增支政策形成的市县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。三是完善一般性转移支付办法。一般性转移支付原则上采用因素法、公式化分配。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。规范区域发展转移支付资金分配。建立激励约束机制。四是统筹使用一般性转移支付资金。一般性转移支付完成政策目标后，可在“类”级科目内统筹使用。对省下达的一般性转移支付，市县政府应采取有效措施，确保统筹用于相关重点支出。

8．如何控制专项转移支付项目的增加

主要可概括为三个方面的措施，即清理整合已有专项、严格控制新设专项、杜绝变相增设专项。一是清理整合专项转移支付。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。逐步取消竞争性领域专项，凡属“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消；对因价格改革、宏观调控等配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期逐步退出，到期取消；加强竞争性领域专项与税收优惠政策的协调，按照中央的部署和要求，用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项数量。二是健全转移支付设立退出机制。省级财力安排的专项转移支付应当依据法律、行政法规以及国务院、财政部和省政府的规定设立。省级新设立专项转移支付、整合及中止专项转移支付时，须经省政府审定。新设立的专项转移支付应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、专项期限、主管部门和职责分工。省级财力安排的专项转移支付要建立健全定期评估和退出机制，专项转移支付期限原则上不超过3年，最长不超过5年，执行期满后自动撤销，确需延期的重新申请；每项专项转移支付都要明确年度绩效目标并建立年度评估制度，未完成政策目标、绩效低下或出现严重资金使用问题的应予取消或调整。三是规范专项资金管理办法。每一个专项转移支付有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。

9．如何规范专项转移支付的分配使用

一是规范专项转移支付的分配主体。社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。二是规范专项转移支付的分配方法。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。项目法分配应实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。因素法分配应选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达市县财政，并指导其制定资金管理办法实施细则，按规定层层分解下达到补助对象。三是规范专项转移支付的分配要求。除省市县共同承担的事项外，省级在安排专项转移支付时，不得要求市县政府承担配套资金。由省市县共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上，根据各地财政状况，同一专项对不同市县可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一市县的分担比例应逐步统一规范。四是规范专项转移支付的使用。除省级委托事权外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。

10．如何解决转移支付资金管理“最后一公里”问题

当前不少转移支付项目，特别是涉及民生的转移支付项目，出发点是好的，政策目标也是明确的，但由于信息不对称等因素影响，基层政府在执行中出现了偏差，导致虚报冒领、挤占挪用等问题时有发生，严重影响了转移支付政策目标的实现，损害了党和政府的威信和形象。针对这些问题，《意见》提出了几个方面的解决措施：一是要求主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等，主动接受社会监督。二是加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制。三是完善转移支付绩效评价制度，提高绩效评价结果的可信度，并将绩效评价结果同预算安排有机结合，逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。四是对上级政府下达的专项转移支付，允许下级政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

11．转移支付资金由谁来管

《意见》规定：各级政府承担转移支付资金管理的主体责任。财政部门负责转移支付制度建设、预算安排、资金分配和拨付，组织开展绩效评价和监督检查工作。有关部门负责提出相关转移支付的基础性分配意见和管理要求，具体负责项目申报管理、资金监管和绩效评价。资金使用单位承担资金管理的直接责任。审计部门依照有关法律、法规及相关规定，对转移支付资金的分配、拨付、使用和管理情况进行审计全覆盖和全过程监督。监察部门依法查处转移支付管理和使用中的违规违纪行为。对违反预算法等法律法规规定的，严肃追究责任。

12．《意见》是否适用于基建投资专项

基建投资专项是专项转移支付的重要组成部分，《意见》的有关规定和要求均适用于基建投资专项。同时，针对基建投资专项的特点，《意见》专门提出了三点完善措施：一是要逐步退出竞争性领域投入，对确需保留的投资专项，调整优化安排方向，探索采取基金管理等市场化运作模式，规范投资安排管理。二是要规范安排对地方基本公共服务领域的投资补助，逐步减少对市县的小、散投资补助。三是要逐步加大属于省级事权的项目投资，主要用于重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。