对人大处在“第一线”的理解

      张德江委员长在今年的《全国人大常委会工作报告》中讲道，“全国人大及其常委会处在社会主义民主法治建设的第一线。”我认为，这个命题的提出，实际上是对人大工作提出了新的要求。为什么现在提出第一线的问题？这与十八大之后，我国面临的新形势密切相关。此前，我们一直强调四个现代化，即工业现代化、农业现代化、科技现代化、国防现代化，但十八大一个非常重要的变化是提出了制度现代化，并从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面分别提出了制度创新的目标。十八届三中全会根据十八大的精神，把五个方面的制度建设目标进一步具体化，在我看来，这是非常有远见的。

      毛泽东与黄炎培曾就历史周期律问题有过一次著名的对话，史称“延安窑洞对”。毛泽东同志回答，我们已经找到了新路，我们能够跳出这周期律。这条新路就是民主。毛主席讲得非常对，但是新中国成立之后的实践证明，民主如果不制度化、法律化，民主就是空的。我觉得，十八大和十八届三中全会提出的制度现代化的问题非常重要，有很强的针对性，可以说是对我们党的历史，尤其是建国后历史的反思。

      1978 年，邓小平同志讲道，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。1981 年他又提出，制度问题具有根本性、长期性、稳定性。制度不好，好人也会做坏事。制度好了，坏人也难做坏事。1992 年的南巡谈话，邓小平又提出了制度问题，他说恐怕再有30 年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。邓小平同志对制度问题一直在强调，怎么来落实他的指示？这次十八大和十八届三中全会提出的一系列改革措施就是落实邓小平同志一系列讲话的具体体现。而制度问题和人大的工作具有密切的关联性，因为十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。对此，我认为人大有三个方面的工作要做。一是要有一套完备的、成熟的制度，也就是法律。二是要有一大批忠于这套制度和法律，而且推行它们的人才。三是要使全体人民信仰这套制度和法律，能够自觉地执行、遵守。这三个方面缺一不可，并且这三个方面都与人大有关，所以人大必然处在第一线。

      要有一套完备的制度、法律，首先就是要立法，这是人大的重要职权。到2010 年中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上实现了有法可依。但是今后全国人大及其常委会的立法任务依然繁重，因为制度现代化目标的实现，没有法律制度的完备是不可能的，最后都要依靠立法加以落实。

      邓小平同志曾说，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。”如今，经过30 多年，我们的法律需要精细化起来了，如果法律规范得太粗，不断授权，最后能够执行的大多就只有行政法规、司法解释或部门规章，那么法律会被架空。因此，立法的细和粗到什么程度，关键是哪些问题应该由人大决定，哪些问题可以由国务院来决定，职权的划分要更加清晰。未来应当把形成更加成熟、更加定型的社会主义具体制度作为目标，以十八届三中全会的改革措施作为依据，对法律的制定和修改，以及哪些可以让国务院制定行政法规，哪些可以由地方性法规规定，作出一个全面、科学的规划。(中国人大制度理论研究会理事 周成奎）