从审计视角浅谈政府投资项目的实施过程及造价控制

政府投资项目是指利用各级财政预算内、外资金，或者用财政性资金作为还款来源的借贷性资金建设的项目，包括政府全部投资和部分投资的项目。在该县具体包括市政基础设施、住房保障、园林绿化、道路交通建设及惠及农村的卫生服务体系、校舍安全、“一事一议”奖补、公路危桥改造、移民安置自建、农村安全饮水等民生工程建设。近年来，该县多方筹措资金，民生工程投入力度不断加大，各地都安排了惠及老百姓的建设项目。如何把这些民心工程、德政工程做好，确保“不出事、做好事”，取信于老百姓，让老百姓满意，在任期内向老百姓交上一份满意的答卷，是摆在各位新一届村“两委”班子面前的重要课题。

结合该县审计实际工作，现就如何做好政府投资项目的实施管理及造价控制浅谈以下几点意见：

一、政府投资项目的实施全过程

简单地说，政府投资项目的实施过程分以下几个阶段：1、立项决策阶段；2、设计阶段；3、招投标阶段；4、施工阶段；5、验收、结算审计阶段。在这五个阶段会产生五个关键性的价格，这就是在立项决策阶段通过初步设计后，项目由发改委审批立项进行方向性和总规模的控制，即 估算概算价 ；通过发改委审批后进行施工图设计，根据施工图纸编制的价格叫 预算价 ，这个价格通常作为标底和施工方投标报价参考使用；预算编制完成，在资金落实和建设场地等条件具备后进入招投标阶段，通过公开公平公正充分的竞争产生第三个关键性价格即 中标价（合同价） ，这个价格是法律意义上的价格，用于签定合同，明确当事人双方的法律责任；通过招标程序完成合同签定后，施工方进场施工，在这个过程中业主单位必须督促施工方严格按图施工，如有变动，必须按政办[2014]12号《歙县政府投资项目管理办法》的规定严格执行，在这个阶段要充分发挥甲方现场代表和监理的全过程量价控制作用，工程完工通过验收后由施工单位编制工程结算，这就是未经审计的 结算价 ；结算通过业主认可后报送审计部门审计，产生最终的定案价格即 审计决算价 ，业主根据这个价格和施工单位进行结算。

二、政府投资项目实施过程的管理

项目建设全过程中，控制住了上述五个价格就控制住了项目的总投资。那么业主单位在这五个阶段应该怎样做呢？

1 、立项决策阶段

决策的浪费是最大的浪费，必须认真做好项目的立项调研工作，充分考虑项目建成后的经济社会效益。建设项目的各项技术经济决策，对项目的工程造价有重大影响，特别是建设标准的确定、建设地点的选择、材料设备的选用等，都直接关系到工程造价的高低。在这一阶段严禁业主主观臆断、乱拍脑袋。因此，对建设项目的经济社会效益要进行认真调研和正确评价，充分考虑资金来源和建设期内各种因素对工程造价的影响，做好投资估算，使之真正起到控制项目投资的基础性作用。

2 、设计阶段

设计是工程建设的龙头，它决定了工程的性质和工程造价的基础。一个工程在造价上是否合理，是浪费还是节约，在设计阶段已定型。如果在此阶段加强工程造价管理，能花小钱办大事，提高项目投资效益。

应从以下方面进行造价控制：首先，严格设计合同条款，特别是在经济条款方面，应增加设计变更及修改费用额度限制内容，明确规定一定比例的设计质保金。其次，推行设计招标，尽力避免设计单位凭关系、靠情面承揽设计任务带来的负面影响，择优选择设计单位。这样既可以选出好的设计单位，又可以造出经济合理的设计方案，可有效降低工程造价。

另外，业主一定要组织“图审”，特别是对一些中小项目和自建项目，邀议标往往走过场甚至不招标，对施工前的量价审查就更为重要。对上级拔付的专项建设资金，如果价做高了，审计时按实算又有结余，如果退回对地方上来说就太可惜了，建议在项目图审和量价评审时对资金多余部分增加工程量，让老百姓得实惠。

3 、招投标阶段

项目招投标阶段是造价管理的重要组成部分，在招投标过程中的造价控制，应注意对施工企业的资质进行严格审查，目前推行的工程量清单计价报价与合理低价中标，建设单位对项目“合理低价”应做到心中有数，避免投标单位从低于成本价恶意竞标入手，再通过变更、隐蔽工程手段获取非法利润。建设单位应选择在保证质量、工期前提下的合理低价中标，低于成本价中标的项目肯定做不到位，质量得不到保证或拖欠材料供应商钱款和劳务人员工资。

另外，这里要强调的是严禁肢解、规避招投标。为提高招投标效率节约招投标成本，今年2月27日，由县监察局、审计局、招管局、财政局共同研究出台了《歙县小型工程建设项目简易发包暂行管理办法》，该办法简化了10万到100万的小型项目的招投标程序，其做法是：①建设项目招投标条件具备后，由业主聘请中介机构编制工程量清单及控制价交由招管局发布信息；②有投标意向的备选库施工企业凭介绍信、投标报价汇总表等资料到招标中心报名（此时不需提交技术和商务标）；③经项目招标领导组当场评审（此时无须评委），符合发包须知载明的定标原则的投标企业即为中标候选人；④候选人经公示无异议后成为中标人，按要求编制技术和商务标书交招管中心备案。这样做的主要目的，一是程序简化，又符合招投标有关法规。二是节约了标书和评委的成本。

对10万元以下项目，可由招标人集体研究民主决策、或由村委会召开村民代表会议，经三分之二代表通过后，按照“一事一议”管理规定组织投工投劳实施。也可参照移委的做法，在把握六个环节的情况下（①项目设计方案及图纸；②工程量价控制评审意见书；③项目预算报告书；④项目施工期间图片；⑤项目决算及图纸；⑥项目验收资料），进行自建，严格执行“四议两公开”的程序。其实，乡镇的一些小型项目一定要充分发挥乡镇“七站八所”专业技术人员的技术力量，由乡镇工程技术人员做出简易的项目实施方案和初步设计图纸，再组织专业技术人员或聘请中介机构进行打包图审或量价评审后再组织实施。这样做的主要目的，一是控制资金计划，二是竣工验收和结算审计有据可依。

4 、施工阶段

施工阶段影响工程造价的可能性只有5%-10%，节约投资的可能性已经很少，但是工程投资却主要发生在这一阶段，投资浪费的可能性很大。因此建设单位在施工阶段对工程造价的管理应加强合同管理、工程施工现场管理，尽量减少投资浪费。主要是做到以下几点：

（1）强化自身现场施工管理人员、工程技术人员的成本意识，督促他们积极协助、配合监理工程师做好工程质量、工期、安全监督。

（2）防止通过设计变更扩大建设规模，提高设计标准，增加建设内容，并认真处理必须发生的设计变更，对涉及费用增减的设计变更，必须经设计单位代表、业主方现场代表、总监理工程师共同签字并提交业主单位集体研究同意后方可有效。

（3）严格现场签证，做到签证内容与实际相符，绝不能在这方面做假和套取资金。

上述签证变更符合《歙县政府投资项目管理办法》（政办〔2014〕12号）规定要求的，必须经业主单位集体研究后按规定办理相关审批手续。

5 、结算审计阶段

业主单位在这一阶段要开展内审工作，对施工单位编制结算要加强控制，可以采取按审减额比例分摊审计费用等方法约束施工单位认真客观地编制结算，同时在审计过程中应积极配合审计工作，提供真实完整的资料，以便顺利完成最后的决算定案。

三、项目实施过程中几个需要特别注意的事项

（一）、发生变更签证时如何办理？

项目业主要强化责任意识，做实做细前期工作，尽可能避免和减少变更签证事项的发生。对确需变更事项，要坚持“先审批、后实施”原则。

1、分析原因，发生变更签证的原因有以下6项：1项目前期考虑不周（说明理由）；2设计深度不够（是哪个设计）；3清单漏项或编制不合理（是哪个编制）4上级要求变更；5地勘深度不够或环境影响不能按原图施工；6其它原因（说明）。

2、测算变更的增减额。

3、预测变更后对项目实施的影响和效果。

4、提交建设单位集体研究。

5、填报签证报备（审批）表，报县政府领导审批。

6、审批后进行施工，并在5个工作日内报审计、招管、财政部门备案。

7、施工完成后并入整个建设项目进行结算。

（ 二）、签证变更审批额度的确定

累计变更在5万元以内的，由业主单位集体研究决定；5—10万元的，报分管副县长审批； 10—20万元的，报分管副县长和常务副县长联合审批；20—30万元的，经分管副县长和常务副县长会商后报县长审批；30万元以上的，提交县政府集体研究决定。

（三）、业主责任制的落实

“（业主）项目法人责任制”是项目建设“四制”中的第一制，国家法律明确了业主的主体责任，即对建设项目的全过程负责，保证按照项目需要组织完成建设，对项目建设的工程质量、进度、资金管理和生产安全负总责。业主对项目实施过程中的各个价格要做到心中有底，不能被施工方牵着鼻子走。主观上不能存在“最后要经验收和审计，只要验收和审计通过就行”的思想，甚至连最基本的建设管理法规和该县关于工程建设的相关规定都不了解。在建设过程中按施工方的意志行事，给国有资产造成损失。更有甚者，和施工方串通一气，做豆腐渣工程，贪污私分工程款，最后走上犯罪道路。每每审出这样的问题、查出这样的案件，都会让人痛心疾首，希望大家引以为戒！

四、关于政府投资项目审计的有关事项

（一）、为什么要进行政府投资项目审计？

《中华人民共和国审计法》明确规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。省人大常委会颁布的《安徽省审计监督条例》规定：“审计机关对建设项目竣工决算出具的审计结论，作为建设项目竣工后财务结算和国有资产移交的依据。以财政资金投资为主的建设项目，未经竣工决算审计的，有关部门不得批准财务决算。”所以审计机关进行政府投资项目审计是法定职责，是依法监督，也是项目建设过程中廉政建设的需要。

（二）政府投资项目审计审什么？

1、工程量计算是否准确：

2、设计变更手续是否齐全，隐蔽工程签证是否审批、是否完整；

3、材料价格的确定是否符合有关规定；

4、定额套用是否符合有关规定；

5、费率的计取是否符合有关规定；

6、其它需要检查的事项。

（三）、审计需提供什么材料？

1、建设单位要求审计的报告或函；（报告中注明建设项目基本概况，工程联系人电话，送审资料清单。）

2、项目工程资金来源依据或立项批复及业主单位集体研究资料；

3、项目工程施工图纸、会审记录及设计变更通知；

4、项目工程预算书或商务标书；

5、项目工程招投标文件及招投标会议录；

6、施工单位编制的工程结算书；（公司及造价人员盖章）

7、经审计局加盖签证备案章的变更签证报备表；（附图纸，根据政办【2014】12号文件规定提供集体研究会议录，分级审批的县领导签字等）

8、隐蔽工程检查验收记录；（附隐蔽施工照片，特别是应急抢险项目）

9、项目工程施工合同及补充协议（合同需加盖招管局备案章）；

10、项目工程竣工报告、竣工验收证书或验收单；

11、工程施工期施工照片及施工日记；

12、100万元以上工程需提供内审证明；

13、建设单位对提供资料的承诺书。

（四）、认真收集建设过程资料，对提供资料的真实性、完整性负责

根据《安徽省政府投资建设项目审计监督办法》第十一条第四款的规定：“政府投资建设项目各有关单位应当按审计机关的要求提供资料，并对所提供资料的真实性和完整性负责”。如果业主不负责任提供虚假资料必然会给审计工作带来很大的影响。所以，对项目做假提供虚假资料的，审计机关可依照《中华人民共和国审计法实施条例》第四十七条的规定追究相关责任。

（五）该县审计工作流程

现在该县的审计已进行了全过程跟踪监督，也就是在事前进行标前审计，事中对施工阶段进行签证审核监督，事后进行决算审计最终定案。为应对繁重的投资项目审计，在从实践中不断总结经验的基础上，合理分配审计资源，加强对协审中介机构的“百分制”考核，实行“末位淘汰”管理，2013和2014年有针对性地研究制定了二十个管理类文件，规范了审计全过程工作。对众多的小型项目审计，采取了“及时调度、领导带队、分片包干、跟踪到点”和“一拖三”的方式（即由一名审计局领导带队、一个中介机构业务骨干协办、乡镇财政所长和一名乡镇分管领导参加的方式），分成四个组深入全县每个项目现场进行到点审计，通过两年的努力有效规范了该县政府投资小项目的实施，取得较好效果。

对所报审项目，该局有一套严谨规范的审计程序流程，如简图。