关于基层审计机关购买社会审计服务的几点存在问题和建议

一直以来，人员少、人才缺、任务重是基层审计机关普遍存在的一大突出矛盾。国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）中强调要“依法履行审计职责，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，实现审计监督全覆盖”。李克强总理在2013年10月召开的国务院第26次常务会议上，也提出了审计监督全覆盖的要求。要实现这一目标，迫切需要一支力量足、专业全、业务精、效率高的审计人员队伍作保证。而目前鉴于国家人事政策的限制，基层审计机关面临人员机构老化、业务人员缺乏、专业知识不均衡等困境却无法增加人员编制，或者即使部门空编但由于整个地区超编也难以公开招录公务员，只能采取借用、遴选、选调或聘用等方式暂时充实审计力量,在一定程度上制约了审计事业长足发展。为了推动审计方式创新，由政府向社会购买审计服务成为当前整合审计资源，缓解审计任务繁重和审计人员不足矛盾的一种有效途径。

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求，在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。审计机关作为公共产品的提供部门，购买社会服务既是实现审计监督全覆盖的客观需要也是加速审计服务转型的必然要求。《关于加强审计工作的意见》中也指出，根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务。因此，审计机关购买服务有方向、有依据、有意义、有积极作用。但同时，我们也应该清醒地认识到，审计机关购买社会审计服务也存在一定的问题及风险。

审计机关购买社会审计服务，一般是通过政府采购等形式，聘请中介机构从业人员或其他专业人员参与审计，或者将审计项目的部分或全部委托给社会中介机构完成，并由审计机关根据服务数量和质量向其支付费用的方式。在政府投资审计和财务审计、经济责任审计、专项审计等项目中都有涉及。通过几年来的实践，发现存在以下问题：

一是审计目标和重点不统一。 审计机关依据国家审计准则作为职业规范，以维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设为目标，侧重查错纠弊。社会审计的目标主要是对被审计单位的财务报表的真实性、合理合法性进行评价，对存在问题关注不足，审计深度不够。

二是制度和机制不健全。 审计机关为完善对所购买服务行为的管理，有的已逐步自行制定一些相关的制度办法，但目前尚无法规层面的操作依据，缺乏相应的制度保障；重视加强对聘用人员审计的现场管理，但在协调机制、廉政管理、保密管理上不够完善，可能存在社会审计机构不及时汇报或隐瞒审计发现重大问题的行为、利用权力寻租的行为、泄露审计机密的行为。

三是存在审计质量风险。 聘用人员因自身业务能力有差异、对国家审计政策法规学习不够、工作责任心不到位等因素，导致业务水平参差不齐，进而使得审计结果良莠不一，存在审计质量方面的风险。

四是对聘用人员缺乏纪律约束。 社会审计人员手头项目多，事务繁杂，重视个人利益，有的因国家审计时间紧任务重或报酬不满意等原因而推脱聘请要求，有的参加了审计组却不能一直在岗，时常请假忙于自身事务。审计机关缺乏对聘用人员纪律上的约束，在一定程度上影响了审计效率。

五是财务审计资源选择面有限。 目前在政府投资审计方面，基层审计机关经过数年探索，已建立协审机构库，购买服务的资源相对充裕。但就某一地区而言，从事会计、审计业务的中介机构相对单一，且限于财政财务收支审计、经济责任审计，不可能将财务资料交由异地聘用人员带回去实施，这就给购买财务审计服务带来了难度，无法通过竞争择优的方式选择社会力量。

针对以上存在问题，审计机关应当按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的有关要求，坚持公开、公平、公正的原则，采取措施规范购买社会审计服务的行为。

一是健全管理机制。 2006年，审计署颁布了《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》，而基层审计机关相关制度和管理办法却没有跟上。为解决购买服务过程中出现的系列问题，进一步规范购买服务的秩序，基层审计机关亟待成立购买审计服务的工作领导和管理机构，研究决定相关重大事项、负责具体工作协调及工作管理。同时应制定具体的管理办法，明确向社会购买审计服务的项目种类、工作程序、实施方式及监督管理责任等内容。

二是规范管理程序。 审计机关应建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。在承接主体的选择上，应进一步放开公共服务市场准入，严格执行招标投标法，选择资质强、服务优、社会信誉度好的社会中介机构作为承接主体；在购买内容上，对应当由国家审计机关直接执行、不适合社会中介机构实施或政府审计之外人员参加的审计项目，应严格规定不向社会中介机构购买；在法律手续上，应依法与承接主体签订委托合同，明确有关权利和责任；在资金管理上，应坚持“以事定费”，在既有财政预算安排中统筹考虑，确保资金使用公开、透明、规范、有效。

三是加强业务全过程控制。 一要加强审前培训。要求承办单位和人员认真学习并遵守修订后的《国家审计准则》，了解国家审计流程、审计文书格式、项目审前调查基本情况、项目审计中需关注重点及工作要求；二是加强审中监督。充分发挥审计组长和主审的指导性和方向性作用，切实纠正就账查账的传统观念，以问题为导向，准确反映情况，深入揭示不足，提高审计质量。严格执行廉政、保密制度，严明审计工作纪律，降低审计风险；三要加强审后考核。不仅要对服务质量进行检查验收，还要建立档案资料，完善绩效评价机制，以此作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据；加大奖惩力度，对信用等级评价高的机构和人员优先聘用并给予一定的激励和扶持，对被查出严重质量问题并通报批评的社会中介机构及其人员不得作为承接主体并列入黑名单。对有违反职业道德、工作纪律、廉政纪律及执业质量等问题的机构和人员，应依法依规进行严肃处理。

基层审计机关购买社会审计服务工作需要在实践中逐步探索完善，有计划地规范有序推进。只有不断创新审计工作思路和方式方法，才能真正实现审计监督全覆盖的目标。