基层审计机关强化领导干部经济责任审计 所遇到的问题及对策
【内容提要】2010年10月12日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，进一步完善经济责任审计方面的管理规定，标志着我国党政领导干部经济责任审计走向了制度化，同时，也表明经济责任审计工作走向成熟。但是，在实际工作中，党政主要领导干部经济责任审计工作仍然面临一些问题，本文结合当今基层审计机关强化领导干部经济责任审计的必要性，以及基层审计机关开展经济责任审计工作所遇到的问题，提出基层审计机关强化领导干部经济责任审计主要对策措施，将成为推动领导干部经济责任审计向科学化发展的关键。
【关键词】领导干部 经济责任 审计评价 审计结果
“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。” ——十八大报告中明确指出。强化领导干部经济责任审计，有利于促进领导干部勤政廉政，有利于科学考察、选拔和任用干部，避免用人失察、失误。现阶段虽然加大对领导干部经济责任审计，但仍有不少地方存在或多或少的这样那样的问题，这些问题多数是地方领导直接责任、主管责任或领导责任，所以有必要强化领导干部经济责任审计；同时我们在基层审计机关开展领导干部任期经济责任审计工作也还存在一些问题，根据我们的审计工作所遇到的问题，来谈谈当今基层审计机关如何强化领导干部经济责任审计，更好地发挥经济责任审计社会效益。
一、现阶段基层审计机关强化领导干部经济责任审计的必要性
从现阶段经济责任审计汇总材料来看，不少县、乡级地方政府或机关单位存在以下主要领导责任问题：
1、以破坏环境（资源）为代价来发展地方经济，导致当地环境严重污染。当前经济发展成为各级政府追求的主要目标，政府将经济指标作为领导干部考核指标，有些领导为了追求政绩，不顾环境及资源等因素，盲目上高污染、高能耗的项目来发展地方经济，往往造成经济指标上升了，而环境质量指标下降了，资源减少了，个别地方甚至出现了严重危害了群众健康事故发生等。如2010年10月前，怀宁县工业园区管委会及相关部门存在弄虚作假、违规审批、纵容环境违法行为等问题，导致发生怀宁县高河镇新山社区儿童血铅超标事件等。
2、返还税收和土地出让金，虚增财政收支行为。多数基层领导干部追求政绩，对新入户的招商引资企业，给予返还税收和土地出让金。这样一方面虚增了税收和土地出让金收入，另一方面又虚增了政府财政支出。这种做法既不符合《中华人民共和国税收征收管理法》和国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定，又虚增了财政收支行为。
3、把招商引资跑项目等工作做借口，加大烟酒招待等支出，滋生腐败现象。个别基层领导，为了谋求个人利益，或者为了办事方便，就无视法律存在，购买大量烟酒请客、送礼，导致腐败现象发生。如某县审计局在对某乡审计过程中，发现该乡当年烟酒支出竟有十多万元，而该乡在招商引资工作上面也没什么大的业绩，经深查发现问题是腐败行为所致。
上述主要领导责任问题性质比较严重，对此类问题应尽早发现，及时予以制止，防止环境污染事件、虚增财政收支及腐败行为进一步恶化。因此，维护地方利益，拯救基层领导干部，基层审计机关强化领导干部经济责任审计非常必要！
二、 审计部门开展经济责任审计工作所遇到的问题
（一）缺乏统一和操作性较强的审计评价标准。
对党政领导干部的经济责任审计，是一种既对事又对人的审计工作，要通过对一个单位经济活动的审计来评价该单位领导经济责任的履行和完成情况，对其是否留任及升迁有重要的参考价值。它不仅要求审计机关和审计人员在较短的时间内完成具体审计项目的审计，而且要求对领导干部在任期内的经济责任作出全面和实事求是的肯定和否定的判断和评价，而判断和评价就必须有准确和统一的标准。当前对党政领导干部的经济责任审计所涉及的领导干部在任期内一些重要的经济指标完成情况，如国内生产总值、财政投入情况、全社会固定资产投资情况、制定和执行重大经济决策情况、农民收入和农民负担情况等等，国家并没有明确的规定一个统一规范的标准和尺度。那么在这种情况下，审计机关只能在实际工作中，依据被审计单位的实际情况，自行确定重大经济决策的标准，从而开展审计工作，这种做法容易导致不同地区间党政主要领导干部经济责任界定标准参差不齐，这样既影响了审计的开展，也影响了审计的质量。
（二）经济责任审计项目的随机性及基层审计机关人少事多的矛盾影响了审计总体计划的执行和审计质量。
审计计划是审计机关和审计人员开展审计工作的依据，而经济责任审计项目一般都是由本级政府、纪检、组织等部门根据干部人事频繁变动的需要有针对性地随机安排项目，往往难以预先确定，审计机关事先无从知道，也就无法在审计计划中进行安排；经济责任审计又具有相当强的政策性和时效性，审计工作要求审计机关必须在一定的时间内完成；当前开展经济责任审计工作要求在相对较短时间内完成对被审计领导干部经济责任履职情况的审计并作出客观全面的绩效评价，由于经济责任审计结果将更加直接的作为组织部门任用干部的重要参考，对审计质量要求较高，而基层审计机关的审计力量有限，同时还承担着其他的审计项目，因此，审计风险较大。在实际工作中，对领导干部经济责任审计仍带有其他审计模式的影子，如，审计内容不够全面，仍然以财政财务收支审计为主，对环境保护类和自然资源类审计知识欠缺，缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计，特别是还不能完全实现“带着责任找问题”的工作模式，最终影响对被审计领导干部履行经济责任情况的客观评价。当今部分县级审计机关一线审计人员少，没有成立专门的经济责任审计局等机构，一方面政府或组织、纪检等部门突然安排经济责任审计项目加大了审计的工作量，影响年初审计计划项目的实施，另一方面经济责任审计要审查的内容繁杂，涉及面广，部分评价要能够跳出审计数据进行综合、分析和判断。不是长期从事经济责任审计和丰富的审计经验的专业技术人员是很难站在高度的立场上作出审计评价的，审计结果的质量就难以保证。
（三）领导干部离任后进行经济责任审计存在一定的缺陷。
当前政府及组织部门安排的任期经济责任审计项目多数是在领导干部离任后进行，审计人员在审计过程中往往遇到自身难以解决但又会严重影响审计质量的一些问题，尤其是在基层领导干部素质不高的情况下就比较明显，如被审计单位后任领导采取“新官不理旧账” 等方式不予配合，使审计无法取得充分、适当的审计证据；有些领导干部因离任后未能提升，也不积极配合，给审计取证工作带来极大的被动。
三、基层审计机关强化领导干部经济责任审计主要对策措施
（一）建立健全包括以环境保护责任审计评价指标为重点的经济责任评价指标体系，确保审计评价客观公正。
地方党政主要领导干部作为本行政区域环境保护的第一责任人，对辖区环境保护工作全面负责。就审计作为保证受托经济责任的全面有效履行而存在的一种特殊的经济控制手段或机制而言，以上领导干部承担的具体环境保护责任的内容也是其经济责任审计内容。同时兼顾效益类指标、管理类指标和其他民生类指标，以审计调整后的真实数据计算各类指标，这些指标在一定程度上可以反映出他们领导职工组织收入和创造价值的能力及取得效益情况，领导管理和控制成本的水平和能力，以及关注、关心职工生活及收入增长情况。
1、效益类指标主要有：①财政收入或地方财政收入增长率、税收收入或地方税收收入增长率和国民生产总值（GNP）或国内生产总值(GDP)增长率。②收入增长率、产值增长率和利润增长率。③净资产增长率和资产负债增长率。④固定资产投资增长率和国有资产保值增值率。
2、管理类指标主要有：①财政支出或地方财政支出增长率和一般性财政支出增长率。②公用经费支出增长率。③成本或单位成本增长率。④招待费用增长率。
3、自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生类指标主要有：①将耕地和基本农田面积增长率、森林资源增长率等作自然资源资产的开发利用和保护评价指标。②以环境质量变化率、污染物总量削减率、环保工程完成率、淘汰落后产能完成比率、政府环保投入绝对量等各项指标的综合考评，作为领导干部环境保护责任审计评价指标。③以农民人均纯收入增长率、城镇居民人均收入增长率、社会保障事业投入增长率、教育事业投入增长率、社会公益事业投入增长率和职工人均收入增长率等作为民生类的评价指标。
在审计评价时，必须把握以下原则：一是客观性原则。坚持用已掌握的事实和数据说话，实事求是地评价功过是非，绝不能主观意断。二是独立性原则。要排除外来因素干扰，独立行使审计监督权。三是谨慎性原则。坚持是什么就评价什么，审计什么就评价什么，审计多少就评价多少。
（二）因地制宜选取各项经济指标或相应的增长比率，作为评价党政领导干部政绩优劣的标准。
对地方党政领导干部采取统一的指标来评价各地领导干部的政绩欠妥，因为各地的经济环境不同，经济的发展状况也不同，如国内生产总值、财政投入情况、全社会固定资产投资情况、农民收入和农民负担情况等都有所不同，所以，评价指标不能统一，应以各项经济指标的增长率来考核评价党政领导干部政绩，这就需要根据各地经济发展趋势分别确定各项经济指标的增长率来考核评价党政领导干部政绩，并实行定期调整指标的增长率制度。同时审计要科学准确地界定领导干部的经济责任。一要坚持客观性。经济责任审计必须建立在事实的基础上，对可以量化的经济指标和事项，尽量运用详实的审计数据，客观公正地反映审计结果。二要坚持全面性。对领导干部的经济责任要全面看待，审计要收集考核领导干部经济责任范围内各项经济指标的增长率全部数据，全面评价领导干部经济责任的经济效益和社会效益。三要坚持准确性。把对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定，区分清楚，确保评价准确。
（三）实行领导干部任中审计或任前审计，确保任期经济责任审计工作顺利开展。
“将审计的关口前移，变离任审计为主为任期内审计为主”，采取领导干部任中审计，一般都能得到领导干部本人及其所在单位的重视，不会出现被审计单位后任领导采取“新官不理旧账”等方式不予配合，也不会出现有些领导干部因为离任后未能提升而不积极配合等现象，便于审计人员收集到充分、适当的审计证据，对领导干部经济责任作出客观公正的评价，保证审计质量；任前审计是对拟提拔任用的领导干部在就任新岗位前对其履行经济责任情况进行审计。科学运用经济责任任前审计制度，对准备提拔调整的干部先免职待岗，把审计结果作为提拔使用的重要依据，审计结果一票否决，有效防止“带病上岗”。采取领导干部任中审计或任前审计，政府和组织部门每年年初便可以安排部分领导干部经济责任审计计划，使经济责任审计工作有计划、有步骤地进行，避免突然安排审计项目加大审计工作量的情况影响年初审计计划项目的实施。实行领导干部任中审计，并对各地党政一把手在全部换届前进行经济责任审计，将审计结果存入本人档案，这样，一可以把好任期届满审计评价关，二可以把好提拔干部审计“检疫”关，三可以把好干部任用审计预警关，使提任的领导干部在新的职位上更加遵纪守法，减少违纪违规的行为发生。
（四）健全经济责任审计专业机构，加强经济责任专业审计队伍建设。
经济责任审计是对财政财务收支审计的人格化，是一项政策性、专业性很强的工作。这就决定了能否真正做好经济责任审计工作，在一定程度上取决于能否有一支精干的审计队伍，审计人员业务水平和素质的高低是做好审计工作的关键。综观经济责任审计工作做得好的地方，组织审计人员定期参加经济责任审计学习培训，提高审计人员的专业技术水平。基层审计机关要跟上级审计机关一样成立经济责任审计局等专业性的经济责任审计机构，稳定经济责任审计队伍，并且积极参加上级机关举办的审计业务培训班，请相关专家讲授经济责任审计、宏观经济分析等知识，或者选拔业务骨干到国家审计署、知名高校等参加培训学习，学习有关政策和法规。通过请进来、送出去培训学习，促使审计人员的业务知识水平得到提高，有利于完成经济责任审计任务。
（五）注重利用经济责任审计结果，把经济责任审计引入干部管理之中，发挥经济责任审计应有的监督作用。
注重审计结果的运用，对规范和约束领导干部特别是“一把手”的权力和加强对其权力的监督具有重要作用，不仅有利于领导干部的考核与任免工作的开展，而且最重要的是能够满足社会各界对领导干部进行有效监督、防范和揭露腐败的需要。确定实施审计对象范围后，对利用成果的相关事项加以明确，对违反规定和要求应承担的责任作具体规定。由于经济责任审计工作的成果事关审计、组织、纪检、监察、被审计单位等诸多部门，各级审计机关对审计中发现的重大违纪违规问题和群众反映的突出问题要及时完整地报送组织、人事、纪检、监察等部门，该移送有关部门处理的要坚决移送，不能“送人情、打折扣”，充分发挥经济责任审计的预防性、警示性和惩戒性作用。当前要注重从以下几个方面利用好审计成果：一是按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计机关提交的任期经济责任审计结果报告，作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。二是利用审计结果纠正发现的问题。通过审计结果的运用，真正达到解决问题、推动工作、促进发展的目的。三是利用审计结果进行综合研究，深入分析问题出现的原因，从体制、机制和制度上研究解决和预防的措施。四是利用审计结果加强对领导干部的警示教育。五是加快建立健全审计成果转化利用机制，使经济责任审计成果运用制度化。审计机关要加强与纪检监察、组织人事部门的工作联系，分清职责范围，强化审计成果转化的时效性。按照有关法律法规，对审计中发现的领导干部违纪违规问题要及时通报，以便为纪检监察和组织人事部门对干部的管理和监督提供依据。为增强经济责任审计的实际效果，扩大经济责任审计的社会影响力，审计机关应在恰当时机、适当范围及时向社会公告审计结果，以取得审计一人、教育一片的目的，发挥经济责任审计的作用。在相关事项中，如在强调对领导干部的任免和提拔一定要经过审计问题上，应明确作出规定：干部不经审计，组织人事部门不予办理任用、离职手续，工商行政管理部门不予办理法人变更登记手续，党政机关及有关部门不予兑现奖励或授予荣誉称号等；在确保充分利用审计成果问题上也应明确规定，组织、人事部门要充分运用审计结果，对通过审计发现有问题的干部，不应重用、提拔的，坚决不能重用、提拔，谁违背了原则，就追究谁的责任等，确保审计结果被充分有效地利用到干部管理中去。
当前领导干部越来越重视经济责任审计工作，但是目前基层党政领导干部经济问题仍普遍存在，经济责任审计工作所遇到的问题也越来越多，基层审计机关强化领导干部经济责任审计工作是各地党政组织部门亟待落实的重要工作。笔者坚信，各地做好建立健全包括以自然资源和环境保护责任审计评价指标为重点的经济责任评价指标体系，因地制宜选取各项经济指标或相应的增长比率，作为评价党政领导干部政绩优劣的标准，健全经济责任审计专业机构，加强经济责任专业审计队伍建设，注重利用经济责任审计结果，把经济责任审计引入干部管理之中，这样经济责任审计工作必然会步入新的环境，干部管理工作也会迈上新的台阶。
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