浅谈当前基层审计机关依法审计工作面临的问题与对策

当前，我国全面推进依法治国的号角已经吹响，审计机关依法行政工作正在稳步推进。但随着国家改革的全面深入和执法环境的深刻变化，县区级基层审计机关在依法审计方面仍面临着不少新情况和新问题，迫切需要加以研究和尽快解决。本文就此谈两点思考和体会：

一、 依法审计工作面临的主要问题
　　当前审计执法面临的问题主要来源于三个方面：一是政策法律体系不完善，影响审计机关依法开展审计工作；二是审计保障机制跟不上，影响审计执法；三是现行审计管理体制的局限性，影响审计的独立性。

      （一）政策法律体系不完善，影响依法审计。
　　1.定性依据繁杂、操作执行难度大。依法审计是审计监督的基本原则，国家的政策法规是政府审计监督的主要依据，是审计人员开展审计工作的基本武器。现行法律法规体系中，有许多政策法规是由各部门及地方政府单行规章、通知文件构成，条块分割，内容繁杂，界定不明确且变更频繁，缺乏稳定性与统一性，审计人员在实际工作需要查阅大量的法律、法规、制度和文件，从中理清法律线条、把握政策尺度，增加了违法违规问题的处理难度。

2.法规制度不健全，查出问题定性难。近年来，我国经济社会方方面面改革明显加快，但是有一些法规没能及时更进。因此，在审计过程中查出的相关问题,难于找到相应的法规来定处,导致审计定性难，处理难。比如，我国机关事业单位招待费标准是上世纪90年代制定的，规定各单位招待费控制在业务费的2%以内。但审计发现大部分单位招待费都在这个标准以上，虽然有的单位明显超支多、不合理，但是也不好定性处理。

　（二）审计机关保障机制跟不上，影响审计执法。

1.审计力量严重不足。基层审计机关审计力量不足是一个普遍现象，一个区级审计机关往往只有几个编制，但每年要完成的工作量确是几十个甚至上百个审计项目。审计任务过重，项目一个接着一个，多数项目审计时限也短，审计业务人员疲于应付，有些项目现场审计不太深入。而且,审计执法队伍里聘用公益性岗位人员已占相当的比例,这些人员法律素养参差不齐,且不具备执法资格条件。下一步要实现审计监督全覆盖，这一问题将更加突出。

        2.人员结构相对单一。审计干部多是财务会计、审计专业出身，对当前迫切需要的工程领域、资源环保、计算机方面人才相当缺乏。现代审计工作对审计人员提出了更高要求，审计人员应是“复合型”人才，既要精通会计审计业务，又要熟悉政策法规，还要掌握计算机应用。

3.审计手段单薄。审计人员在行使审计法赋予的调查取证权时，对不履行提供有关情况的单位和个人，缺乏相应强制性措施。在对被审计单位审计过程中，发现违法违规疑点需要延伸审计其他单位和部门时，对方若不配合，审计机关无强制性手段，往往贻误最佳取证时机，甚至造成审计中断，对有关事项无法查深查透，无法取得充分的审计证据。特别是许多项目涉及与民营企业、私营企业有业务往来，而民营企业、私营企业既不属于政府审计范围，又无其他法定手段，所以取证难度较大，从而加重审计风险，降低了审计质量。

4.经费保障不足。区级审计机关的经费普遍受同级财政财力影响，经费安排除保证工资性支出及正常办公费用外，所剩经费很难足额保证审计工作任务的需要，致使一些审计项目只能“量财而行”，难以保证内查外调、跨地区延伸等经费保障，制约了对重要问题审深审透和重大案件线索的发现。

      （三）现行审计管理体制的局限性，影响审计的独立性。

基层审计机关的人权、财权受制于地方政府，这就决定了审计在查处问题时必须考虑到地方的利益，审计业务工作的独立性难以得到保障。一是在审计对象的确定及信息披露等方面，要听从于各级地方政府，审计机关面临着既要依法向上级审计机关实事求是地反映问题，承担相应的法律责任，又不得不考虑当地生存发展环境的两难境地。二是在查出问题后，审计机关会面临各种形式的行政干预，这就使审计机关本应依法作出的审计结论与有关法规规定比较明显偏轻。

另外，中央和省垂直管理的行政事业单位和企业，所在地审计机关无权实施审计，而上级审计机关对分布在地方的垂管机构往往顾及不过来，鞭长莫及，形成了审计监督的真空地带，使部分在地方的垂管单位得不到应有的约束与监督。

（四）审计机关自身处理处罚也存在一定的随意性。审计机关和审计人员发现了一些违法违纪问题，由于方方面面原因的考虑，单位领导或上级领导认为上审计报告不全适就要求删除了，这种现象也时有发生，审计处理有一定的随意性。还有，部分法规有关法律责任的处罚条款“幅度”宽，审计机关在处罚时存在一定的自由裁量权，为执法人员滥用自由裁量权提供了便利，也为被审计单位“讨价还价”留下了空间。

  二、应对审计执法面临问题的对策
　　针对上述影响审计机关依法开展审计工作存在的主要问题，建议着重从完善法律法规体系，加强审计机关“人、法、技”建设和改进审计管理体制入手进行解决。

      (一)完善法律法规体系，为审计执法提供法律保障。一是建立统一的部门规章立法机制，将各部门的行政法规制定、发布统一集中到政府法制管理部门，增强部门规章的一致性，保证审计在处理相关问题时，依据简明统一。二是及时修订相关法规。对已经明显过时、不尽合理且常用的法规及时修订，便于法规的有效执行和审计的日常监督。三是强化审计手段。国家立法机构要赋予审计机关更有效的强制手段，保证审计监督更加有效实施。

(二) 加强“人、法、技”建设，提高执法水平。

1.加强审计队伍建设。首先在区级审计机关人员编制上予以加强，通过充实人员力量，解决长期困扰基层的人少事多、任务繁重的问题。再者，通过加强审计干部培训、购买社会服务等方式，解决基层人力资源不足的困难。

2.稳妥推进简易程序。在不违反法定程序、不影响审计质量管理控制的前提下，区分审计对象的规模大小和业务复杂程度，对规模小、资金少的项目和单位，启动简易审计程序，将审计人员从繁杂的形式和程序中解放出来，腾出更多的精力投入到审计实体工作中，提高审计工效。

    3.加大审计经费投入。从硬件和软件等方面加大经费投入，尽可能足额保证审计业务经费，改变审计受制于经费的局面，从而推动审计业务的深入开展。

    4.提高审计技术手段。在条件许可的情况下，大力推广计算机审计，并积极探索应用大数据开展审计，从而提高审计效率和执法水平。

(三)改进审计管理体制，强化审计独立性。国家审计署关于改进审计管理体制，强化对基层审计机关领导的试点方案已经出台，望能早日实施，尽快全面加强基层审计机关审计独立性和权威性。

（四）完善审计执法责任追究制，强化依法审计的内部约束机制，制定细化的审计处罚自由裁量权实施细则，增强审计执法的刚性和威慑力。