安徽破解“半城镇化”困局

  　　成本合理分担、产城一体化、要素保障……我省多措并举，努力探寻推进新型城镇化的突破口。

　　从“候鸟”变为“留鸟”，遭遇“半城镇化”挑战

　　——构建政府、企业和个人之间的“市民化”成本合理分担机制

　　从建筑工地上的普通搬运工到合肥一家架业公司的中层管理人员，来自安庆的江荣乐如今已在合肥安家落户，年收入逾10万元。

　　从“候鸟”到“居民”有多远?“半城镇化是城镇化进程中最令人头疼的问题。新型城镇化试点省建设的核心任务是推进农业转移人口市民化，重点是解决城镇存量农业转移人口和其他人口的落户问题。”省发改委规划处副处长李全军介绍，2014年，我省城镇化率已达49.15%，但户籍城镇化率不到23%，这意味着相当一部分是在城镇打工的暂住人口，没有真正享受到城市生活的便利和城市居民的权利。

　　“‘候鸟’变‘留鸟’，一方面，要为进城农民在城市留下来创造条件，解决就业住房两大问题;另一方面，农村城镇化建设步伐要跟上，加快推进基本公共服务均等化。”安徽大学经济学院教授马怀礼告诉记者。

　　“农业转移人口市民化的成本支出是长期过程，即期成本包括农业转移人口的子女教育、公共卫生、低保、保障性住房等支出以及城市人口增加相应基础设施的投入，远期成本还包括农业转移人口退休后的养老金发放。因此，必须在省级政府与地方政府之间、政府与企业之间、企业与个人之间构建成本合理分担机制，才能确保相应投入的持续性和稳定性，农业转移人口市民化这一进程才能不断推进。”省经济信息中心预测处副处长阮华彪说。

　　“改革思路是多元投入、多方承担。”李全军认为，政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。

　　以产兴城、以城聚产，实现“产城人融合”

　　——重构产业与城市的关系，破解产城分割“两张皮”

　　“真没想到，这儿生活这么便利!”家乡产城融合的步伐让技术工人付荣华惊叹。他从江苏回来，进了合肥经开区一家企业打工，住进了公租房，每个月只需承担两百多元房租。

　　“新型城镇化试点省建设，应当以推进开发区产城一体化试点为突破口。 ”李全军说，着力增强城镇产业支撑力和综合承载力，以产兴城、以城聚产，建设智慧、人文、绿色、低碳、森林城市，促进城镇化与工业化、信息化、农业现代化融合发展。

　　“如果一个开发区80%-90%的用地是纯工业项目，无商业生活配套设施，只有生产功能，并不宜居，土地闲置问题突出，与当前城镇化发展要求并不契合。 ”李全军表示。

　　产城融合是重构产业与城市关系，破解产城分割“二张皮”问题。在马怀礼看来，产城融合实质上应该是“产城人融合”，围绕着“为人服务”，既重视产业发展，也兼顾城市发展，避免出现“白天鬼城、夜晚睡城”的现象。 “城镇功能和产业结构上，要协调一致。在产业设置上，开发区要符合支柱产业和主导产业的基本方向，使其发展有利于引导整个城市升级改造，带动区域经济发展。 ”

　　阮华彪认为，在产城融合中，产业的发展更加强调产业的就业吸纳能力，在产业发展上要大力构建结构优化、技术先进、特色鲜明、就业容量大的城市产业体系。在大城市和中心城市重点发展现代服务业，逐步形成以服务业为主的产业结构;中小城镇要突出特色和优势，推动产业集群化和规模化发展，提高产业的就业吸纳能力。

　　探索内生式、可持续的办法，变“制约”为“集约”

　　——有效化解要素短缺瓶颈，抓好土地供应和多元投入

　　推进新型城镇化的健康发展，需要配套、系统、整体性的改革。

　　资金保障是一大重点。 “过去城镇建设资金来源主要是地方政府国有土地出让收入、地方财政以及融资平台贷款等。 ”李全军说，新常态下，资金缺口主要靠建立多元、可持续的投入机制，变单纯由地方政府向银行融资搞城镇化建设的“华山一条路”式投融资模式为“多条路上山”。

　　城市建设需要地方政府投入大量资金，安徽新型城镇化试点省总体方案首次提出健全地方债券发行管理制度。“长远来看，地方债是地方政府筹措公益性基础设施建设资金的主要渠道。”阮华彪认为，控制好地方债务风险，要合理确定负债规模，避免债务过快增长造成的风险;建立债务动态监控管理体系，避免管理缺陷导致的风险。

　　推进土地管理制度改革，实现土地集约节约利用是试点省建设重要内容。“对于建设用地供给，根本上要为‘人’来服务，人、地挂钩，与生态环境挂钩，限定边界、不能无限制地‘摊大饼’。 ”马怀礼表示。

　　“提高城镇建设用地的效率，关键是要按照集约建设、功能复合的城市发展理念，通过系统性和全局性的规划，统筹地下地上空间的开发，合理确定城市的功能分区，科学配套基础设施和城市资源，大力发展公共交通，通过高效的生活方式提高城市的人口承载能力。 ”阮华彪表示，同时，推动存量建设用地的二次开发，强化对项目土地容积率、工业用地投资强度和亩均税收额度等指标的考核，加强对土地资源的管理。

责编：李新培