安徽垦地合作发展的“龙亢样本”
——来自农垦集团龙亢农场国家农村改革试验区的调研
省农委 胡桂芳 王玉宝
安徽农垦龙亢农场地处蚌埠市怀远县境内，始建于1959年10月。目前，农场区域面积35平方公里，耕地面积3.5万亩，职工1839人，常住人口3万人。2011年11月，农业部正式批复设立安徽龙亢农场农村改革试验区（范围涵盖龙亢农场及其周边怀远县河溜镇、龙亢镇和徐圩乡全境），成为全国24个农村改革试验区之一和全国农垦系统唯一的农村改革试验区。近期，我们对龙亢农场国家农村改革试验区作了专题调研，认为其经验可学、可用、可推广，对全省乃至全国其他垦区，将起到典型示范作用。
一、立足一体促发展
两年多来，在安徽省政府和蚌埠市指导下，龙亢农场农村改革试验区以农民群众需求为导向、以兴业富民为基础，围绕“创新垦地合作发展模式”试验主题，着力推进“三个集中”（产业向园区集中、土地向规模集中、人口向城镇集中），构建“四大体系”（新型农业经营体系、产业发展体系、城镇建设体系和社会管理服务体系），努力实现垦地一体化、农业现代化、产业园区化、居住城镇化和管理服务社会化，创新探索垦地合作发展、共赢发展、融合发展上取得良好成效。2013年，龙亢农场试验区实现财政收入7275万元，比2010年增加4000万元；龙亢农场年收入1300多万元，比2010年增加700多万元；农民人均收入达9460元，比2010年增加2100元；土地流转3.5万亩，比2010年增加3万亩。2011至2013年，农场城镇增加住宅4000套，新增人口13000人，三个乡镇亩均单产增加100斤。
（一）新型经营组织得到发展。农场以集约化高效设施连片蔬菜大棚为平台，采取租赁承包、联合经营等方式吸引周边农民从事高效农业种植，创建“农场+农户+合作社”的高效农业经营机制。农场开辟高效农业基地4000亩，让试验区农民承包其中2000亩，示范带动三个乡镇高效农业种植5000亩以上。农场职工与乡镇农民组建合作社42家，其中徐圩乡盛世兴农专业合作社流转土地1.1万亩，采用农场生产经营管理模式，成效显著。发挥农场科技优势，建立“科研中心+高产示范点+农户”的粮食高产攻关和科技推广应用机制。农场在三个乡镇分别设立高产创建示范点（每个约2000亩），实施试验区一体化高产创建。2014年午季，三个乡镇高产示范点小麦单产1050斤，接近农场高产示范田水平。三年共吸纳1000多位农民参加农场举办的小麦、水稻、玉米等高产栽培技术培训班。建立“龙头企业+农村家庭农场或农户”的利益联结机制。农场雁湖面粉公司订单收购三个乡镇农民余粮，每斤高于市场价1至2分，农户每年增收500万元，公司每年增收30万元。农场种子公司与三个乡镇合作建设繁育基地，保障了三个乡镇40万亩土地良种供应和粮食仓储保管安全，辐射区增产增收超过3000万元，同时种子公司效益提升。农场成立农业全程社会化服务公司，为三个乡镇农户提供生产资料、种苗供应、全程农机作业服务，实现互利互惠。
（二）产业体系建设得到加强。蚌埠市委、市政府支持龙亢农场申报国家级农业科技园区，把龙亢农场作为农业科技园核心区建设，推进产业向园区集中。同时，垦地共建龙亢经济开发区（省级开发区，已经省政府批准），规划面积28平方公里，一体化规划已经完成。怀远县与农场按照共同发展、互惠共赢的原则推进开发区产城融合。其中，农场提供土地，怀远县负责招商引资和基础设施建设投入，开发区农场区域范围产生县级可用税收，返还农场用于试验区建设。建立产业发展金融保障，经省农垦集团公司批准，农场已投资7500万元参股怀远县农村商业银行，为试验区农业经营主体提供金融服务。提升农场产业辐射带动能力，投入1000多万元升级现代农业科技园区，园区核心区规模由700亩扩大到3000亩。投入692万元增建种子烘干线2条、立筒仓8座、仓库1568平方米和有关配套设施，进一步壮大农场种业规模和服务能力。加强与省农科院、皖垦种业合作，强化试验区种业科技创新。投资100余万元完成了3000亩科技园农业物联网框架工程，用物联网助推试验区农业增产增收。与电信部门合作实施“沃农”工程，即时发布农产品信息、田间管理信息、国家涉农政策、在线解答农户提出的农业生产、经营、管理等各类问题，已培训农业管理人员、家庭农场主和土地流转承包大户60人，首批发放专用手机68部。
（三）城镇化建设水平得到提升。积极探索新型城镇化发展模式，构建适宜农民和不同群体居住的试验区城镇建设体系。省农垦集团批准设立龙亢投资公司，解决企业办城镇投资主体缺位问题。试验区核心区农场城镇建设得到推进，坚持多元开发，坚持普通商品房、廉租房开发与危房改造同步推进，满足不同人群住房需求。已开发建设住宅小区8个，农贸大市场1个，住宅4150套，商业门面658间，总建筑面积40.3万平方米，其中商品房26.3万平方米，保障性住房14万平方米，吸纳试验区约1.3万农村人口进镇安居，进一步释放试验区小城镇建设发展内生活力。开展了“整村推进”前期工作，推进了人居环境整治，提升城镇综合配套承载能力，改善了试验区职工群众生产生活条件。投入200万元更换农场城镇年久失修自来水主管线；投资500万元建设天然气管线和供气站，引入怀远县海特天然气进镇；累计投入500余万元绿化美化亮化城镇，打造生态宜居城镇。同时，扩建了中学，新建了幼儿园，总体上增强了龙亢农场城镇发展潜力。
（四）社会管理服务体系得到完善。针对国有农场缺乏管理职能的现状，积极探索政府出资购买服务的社会化管理模式。怀远县以“双返还”政策，即农场区域内产生的税收和土地出让金县级可用部分全额返还农场，支持试验区各项事业发展，不直接参与试验区行政管理，保持试验区活力。怀远县创造性成立龙亢行政服务中心，就近办理试验区相关行政审批业务。探索成立农场社区居民委员会，逐步实现农场企业生产经营与城镇社会管理职能内部分离。加强职业技能培训，发展城镇新型服务业，让进镇农民谋生有技能、就业有渠道。针对镇区流动人口增多，交通、卫生问题突出，建立了驻场单位、民营企业、社区工作人员、志愿者共同参与的环境整治工作机制。
二、着力创新促融合
（一）以思想融合为前提，加强组织协调。近若干年来，省农垦集团始终把加强垦地合作、融入区域发展作为新形势下加快经济转型、促进产业结构升级的战略举措加以落实。蚌埠市及怀远县也十分看重龙亢农场作为大型农业产业化龙头企业对当地农业农村经济发展的引领作用。正是基于这样思想认识的融合，怀远县与省农垦集团公司于2010年签订了战略合作协议，双方在“十二五”期间，将通过合资、合作、共同招商等形式，加快推进龙亢农场农村改革试验区建设，努力将试验区打造成为现代农业自主创新试验区、皖北“四化同步”先行先导区、农业新品种试验基地、农业新技术转化基地、农产品深加工基地、农业品牌创造基地、新型农民培训基地。2012年10月，省农垦局与蚌埠市人民政府联合成立安徽龙亢农场创新垦地合作模式试验区协调领导小组，双方主要负责同志任组长，下设领导小组办公室于怀远县，县政府主要负责人兼任办公室主任。办公室下设综合协调组和农场、龙亢镇、徐圩乡、河溜镇四个工作组。省农垦局与蚌埠市领导多次开展工作对接或到试验区调研，推动落实相关事宜。蚌埠市、怀远县多次召开龙亢农场试验区成员单位协商会，谋划推进试验区建设发展。
（二）以规划融合为基础，完善实施方案。为整体同步推进“怀远县龙亢农场产业集中区”、“蚌埠龙亢农场现代农业自主创新综合改革试验区”和“安徽龙亢农场农村改革试验区”建设，怀远县与龙亢农场打破行政区划界限，把龙亢农场及周边河溜、龙亢、徐圩三个乡镇统一纳入规划，制定实施了《安徽省龙亢农场现代农业自主创新综合改革试验区总体规划（2010－2030）》，推进“一场三镇（乡）”组团发展。试验区规划总用地面积389平方公里，其中核心区规划总用地面积31平方公里。同时，统一制定完善了试验区经济社会发展规划、土地利用总体规划、城镇建设规划、产业发展规划、城乡布局规划、生态环境规划等系列规划。在统一规划引导下，试验区根据农业部批复的试验方案和省政府专题会议要求，进一步细化实化了《龙亢农场农村改革试验区创新垦地合作发展模式实施方案》，围绕“农垦现代农业向农村辐射”、“试验区内三个乡镇农村人口向龙亢农场城镇集中转移”和“龙亢农场城镇管理制度改革创新”三大改革试验，从总体要求、主要内容、保障措施等方面，进一步梳理提炼和细化实化，大大提升了实施方案的可操作性。省农委每年年初，指导试验区依据试验实施方案制定年度工作方案。
（三）以制度创新为手段，强化政策支持。为支持、推动垦地合作发展，经蚌埠市委、市政府同意，怀远县针对龙亢农场推进行政审批制度创新，于2011年1月成立龙亢行政服务中心及其党的工作委员会，全面参与、支持试验区建设。市、县在自主创新资金、涉农资金安排及土地指标使用上，向试验区倾斜。2007年以来，怀远县“双返还”政策，累计返还龙亢农场可用财力6335万元。其中，2011年为956万元、2012年为1800万元、2013年为2370万元。试验区纳入怀远县统一对外招商引资，入驻龙亢试验区的企业和项目均享受怀远县可以享受的各类国家级、省级经济开发区等优惠政策，同时享受怀远县招商引资各项优惠政策。省农垦集团对试验区产业发展给予政策、项目、人才支持，针对龙亢农场实施“两不取”政策，即龙亢农场经营所得和怀远县“双返还”给龙亢农场资金分文不取。地方政府行政审批制度创新、相关支持政策出台及省农垦局的有力支持，使垦地合作进入逐步提升阶段。
（四）以项目支撑为保障，推进改革试验。2013年以来，在省政府专题会议部署推动下，一批支持项目相继在龙亢试验区落地，已落实项目资金5000多万元。如省财政厅现代农业支持项目2100万元、农业全程社会化服务体系建设项目1000万元、社会公益事业项目80万元，农业产业化龙头企业流动资金贷款贴息项目55万元。省农委省级现代农业示范园区项目115万元，2013年农机补贴资金382.3万元。省科技厅农业物联网技术应用项目70万元等。此外，省发改委、省国土资源厅等部门以文件形式就龙亢农场试验区项目倾斜和土地等相关政策反馈了支持意见。省教育厅派专人就龙亢试验区申报九年一贯制学校事项到试验区进行了调研。蚌埠市研究决定龙亢试验区享受合芜蚌自主创新综合试验区的相关优惠政策，并将龙亢试验区建设列为市级重点项目予以扶持。怀远县投资3665万元实施了土地治理项目，治理土地面积20429.27万亩，其中试验区“一场三镇（乡）”占8376.39万亩。上述扶持项目实施，从资金、技术、政策等层面推进了相关内容的改革试验，为试验区建设发展提供了有力支撑。
三、价值与意义
习近平总书记指出，保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松，任何时候都不能轻言粮食过关了；我们的饭碗应该主要装中国粮；立足国内基本解决我国人民吃饭问题；确保谷物基本自给，口粮绝对安全；靠别人解决吃饭问题是靠不住的。
农垦的地位，是由其在国家现代化建设中的作用和贡献决定的。2013年全国农垦系统以占全国4.5%的耕地贡献了5.4%的粮食，平均亩产达到478公斤，高出全国平均水平120多公斤；奶牛和生猪规模饲养率60%和77%，高出全国19个和17个百分点；耕种收综合机械化率87%，高出农村20多个百分点；有效灌溉面积和统防统治面积分别高出全国平均水平12个、30个百分点。据测算，如将农垦系统耕地全部建设成为旱涝保收高标准良田，到2020年农垦土地年生产的商品粮可达到1000亿斤，可以满足35%左右的城市人口一年的口粮需要。如果加上通过各种形式掌握的农村土地和海外生产基地的产能，农垦在确保国家粮食安全中将会发挥更大作用。
在全国近3000家农场中，为何会选择龙亢农场作为实验区，我们认为有三个因素，一是龙亢是政府职能和市场作用有机结合的制度产物，集中体现了中国特色社会主义的鲜明特征；龙亢具有大基地、大产业和大企业的独特优势，是打造自己的粮仓和粮商最可行载体。二是龙亢现代农业发展水平走在全国前列，耕地已经建设成为一流的商品粮生产基地，在已有成绩和经验的基础上，可以充分利用先发优势，在全国率先实现农业现代化。三是龙亢农场体量和规模偏小，推广具有普适性和可复制性。
从龙亢发展实际看，垦地合作，势在必行。一是农场和地方互有市场和需求。龙亢农场现代化程度很高，农业基础设施和装备应有尽有；组织程度高，管理先进；科技发达，人才济济，长期从事麦、稻、豆等新品种的研究、生产、销售。但苦于资源有限，以农场可耕地3.5万亩而言，仅为邻近徐圩乡14万亩耕地的25%，发展受到严重制约。而农场四周广袤的农村地区，资源丰富，劳动力众多，但苦于缺乏先进的生产力和生产关系，发展长期受阻，贫困落后，致使“三农”问题凸显。农场和农村土地相连，实行场乡合作势在必行。二者互有需求，是垦地合作内在的动力源泉。二是双方理念一致。为了实现垦地合作，农场和怀远县政府成立专门机构，由主要领导牵头，统筹兼顾，对合作进行组织协调，指挥实施。三是双方合作创造了较好的空间。例如，农场15年间向地方农业推广了36个麦、稻、豆等新品种，平均每年2个以上；平均每年销售良种2500 万斤，辐射四周 130 万亩耕地。四是双方合作成效明显。农场对地方农业先进生产方式的辐射，不仅使农民增产增收，生活水平明显提高，而且使他们受到现代文明的熏陶，提高了综合素质，农场在合作中也得到了很大发展，获益匪浅。如农场生产的优质小麦种子之销量随着辐射区的扩大而增加；农场面粉厂收购农民日益增产的商品粮予以加工后再行返销，购销两旺；随着农场中心地位的形成，人流、物流日益繁茂，商机无限。