《中共安徽省委 安徽省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》解读

　　《中共安徽省委安徽省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(皖发〔2017〕31号，以下简称《实施意见》)，于2017年9月1日经省委深化改革领导小组第二十二次会议审议通过，9月15日印发施行。

　 　一、《实施意见》的起草背景？

　　2016年12月9日，中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号)，我省被国务院安委会办公室确定为全国安全生产领域改革发展省级联系点之一，要求我省先行先试，在安全生产监管体制机制上有所突破，发挥示范引领作用。依据《安全生产法》《职业健康法》等法律法规要求，省安全监管局系统总结提炼近年来安全生产工作的经验做法，针对当前安全生产法制、体制、机制等方面存在的突出问题，制定符合中央精神、切合我省实际的“安徽方案”。

　　近年来，省委、省政府高度重视安全生产工作，采取了一系列行之有效的做法举措，促进了全省安全生产形势持续稳定好转，我省安全生产事故总量和死亡人数逐年递减。虽然工作成效明显，但当前安全生产形势依然严峻，事故总量、事故死亡人数仍居高位，较大以上事故尚未得到有效遏制。如2014年发生的淮南谢家集区东方煤矿“8·19”重大瓦斯爆炸事故、2015年芜湖杨家巷“10·10”瓶装液化石油气泄漏燃烧爆炸重大事故等，强烈地冲击人民群众的安全感。以上事故都暴露出当前我省安全生产责任体系还不够健全、综合监管职责还不够明确、监管力量还相对薄弱等突出问题，必须依靠深化改革加快解决体制机制等深层次矛盾。

　 　二、制定《实施意见》的重要意义？

　　《实施意见》明确了我省安全生产领域改革发展工作的指导思想、目标任务以及重点改革任务，针对全省安全生产工作亟需破解的突出问题，从体制、机制、法制等方面提出一系列制度性措施，着力堵塞监督管理漏洞，着力解决法律法规不遵守、工作责任不落实等问题，是我省当前和今后一个时期安全生产工作的指导性文件，对推进全省安全生产工作具有重大而深远的意义。另外，《实施意见》提出的改革举措，较好地体现了省委、省政府贯彻落实习近平总书记重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神，体现了省委、省政府对安全生产工作的高度重视，顺应了我省经济社会发展对安全生产工作提出的客观要求。《实施意见》出台后，必将有力地促进我省安全生产工作改革创新和发展进步，必将得到社会各方面的正面反映，必将有力解决安全生产工作面临的突出问题，推动全省安全生产状况持续稳定好转。

　 　三、《实施意见》的起草过程？

　　省委、省政府高度重视安全生产领域改革发展工作。按照省委、省政府政府领导同志的批办要求，省安全监管局抽调一批安全生产行业领域专家，启动文件起草工作。《实施意见》初稿形成后，多次以会议和书面形式征求各市政府和省直有关部门意见，并与黑龙江、吉林两省安全监管局座谈交流，对文件稿反复进行修改。省委办公厅、省政府办公厅进行了审核修改和合法性审查，8月2日经省政府第114次常务会议审议，9月1日经省委深化改革领导小组第二十二次会议审议通过《实施意见》。

　 　四、《实施意见》的主要内容？

　　《实施意见》立足重点，瞄准我省安全生产领域改革发展的重点任务，提出了一系列改革举措。分6个部分，共30条。

　　第一部分：总体要求。提出以严防较大事故、坚决遏制重特大事故为重点，突出强化企业主体责任，完善监管监察体制，构建安全风险“六项机制”和隐患排查治理双重预防机制，并提出了到2020年、2030年两个阶段的目标任务。

　　第二部分：健全和完善安全生产责任制。提出了落实党委和政府领导责任、明确部门监管责任、落实企业主体责任、健全责任考核机制、严格落实“一票否决”制度、严格责任追究制度等具体改革举措。

　　第三部分：深化安全生产监管监察体制改革。提出完善监督管理体制、改革重点行业领域安全监管监察体制、完善监管执法体制、健全应急救援管理体制等措施。

　　第四部分：大力推进安全生产依法治理。提出健全法规体系、完善标准体系、严格安全准入制度、规范执法行为、完善执法监督机制、健全监管执法保障体系、完善事故调查处理机制等具体举措。

　　第五部分：建立安全生产预防控制体系。提出加强安全风险管控、强化企业预防措施、建立隐患治理监督机制、强化城市运行安全保障、加强重点领域工程治理、建立完善职业病防治体系等具体举措。

　　第六部分：加强安全生产基础保障能力建设。提出完善安全投入长效机制、建立安全科技支撑体系、健全社会化服务体系、发挥市场机制推动作用、健全安全宣传教育培训体系等具体举措。

　　另外，在《实施意见》附件中，列出了我省推进安全生产领域改革发展工作的69项具体任务分工，除党中央、国务院改革意见确定的53项分工外，结合我省实际，新增了16项改革任务。

　　五、《实施意见》的政策亮点有哪些？

　　综合《实施意见》提出的改革任务和工作举措，重点破解以下9个方面的问题。

　　(一)破解安全生产责任不明确的问题。一是将省政府安全生产委员会调整为省安全生产委员会，主任由省政府主要负责人担任，成员由党(工)委相关部门及政府(办事处)主要负责人组成，以更加鲜明地体现“党政同责”。二是为构建监管边界清、分工明确、失职可追的责任体系，《实施意见》明确细化了安全监管部门、18个负有安全监管职责的部门、14个行业领域主管部门、党委和政府其他有关部门等4类部门，要求各有关部门履行安全生产和职业健康工作职责，为明责、履责、追责提供了制度保障。三是《实施意见》提出，加强各级安全生产监管机构和其他负有安全监管职责的部门领导班子和干部队伍建设，安全生产重点部门和关键岗位，要配强领导班子和监管人员。四是严格落实企业主体责任。要求制定我省生产经营单位安全生产主体责任规定，企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。提出了实行全员安全生产责任制度，其法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权；大中型企业和各类规模及限额以上企业要建立由董事长或总经理任主任的安全生产委员会，领导班子成员和其他高级管理人员实行安全生产“一岗双责”；高危行业企业应设立安全监管和安全生产管理机构，配备或由中介机构委派注册安全工程师等安全管理人员；建立企业主要负责人安全生产承诺公告制度，落实安全风险管控和隐患排查治理责任等改革措施。五是按照不同地域和行业领域特点，实施差异化考核，建立与我省安全发展相适应的考核评价体系。六是加大安全生产在社会治安综合治理、精神文明建设等考核中的权重；加强考核结果应用，将安全生产工作考核结果作为领导班子和干部政绩的重要依据，与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩。七是严格落实“一票否决”制度。《实施意见》规定，对年度安全生产目标管理考核不合格，或年度内发生重大及以上安全生产责任事故，或省政府挂牌督办的重大隐患未按期完成治理任务而发生伤亡事故，或发生较大以上事故隐瞒不报、组织救援不力致使损失扩大或引发群体性事故的，严格按照皖政〔2010〕89号文件要求，实行安全生产“一票否决”。八是实行党政领导干部任期安全生产责任制，日常工作依责尽职、发生事故依责追究。建立各部门安全生产权力清单和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。

　　(二)破解安全监管体制不顺、职能交叉、存在监管漏洞和薄弱环节的问题。一是针对当前安委会办公室工作任务繁重的实际，提出了强化各级安委会办公室工作职能，健全和完善领导班子、干部队伍建设；负有安全生产监管职责和行业安全生产管理责任的部门，要配备专业监管人员；重点行业领域和安全监管任务重的部门，应当设立或明确监管机构，依法承担安全生产监督管理职责；同时，在中央改革意见要求坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化的监管执法体制的基础上，提出了强化职业健康机构职能职责，配齐配强职业健康监管人员的改革措施。二是改革重点行业领域安全监管监察体制，做好国家煤矿安全监察机构移交的煤矿安全生产行政许可事项承接工作。按照“国家监察、地方监管、企业负责”的原则，严格煤矿安全监管监察工作责任。加强非煤矿山行业管理和安全监管责任落实。三是完善地方监管执法体制，将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构。提出加强各级安全监管部门领导班子和业务能力建设。《实施意见》重点对强化乡镇(街道)监管力量提出要求，要求乡镇(街道)要明确负责安全监管的机构，配备相应的监管人员和装备；在行政村(社区)配备检查员(信息员)，作为监管力量的延伸和补充，安全生产基层薄弱、最后一公里的问题将得到有效解决。为深刻吸取天津港“8.12”等事故教训，在开发区等功能区方面，《实施意见》要求国家级、省级各类功能区以及所有化工园区(集中区)，要明确安全监管机构，配备专职人员；其他各类功能区，应明确负责安全监管的机构，配备监管人员。

　　(三)破解应急救援管理体系不完善的问题。一是针对当前安全生产应急救援指挥中心作为事业单位，不能有效履行行政管理职能，应急救援组织协调力不强等问题，《实施意见》要求按照政事分开的原则，推进安全生产应急救援管理体制改革，强化行政管理职能，提高组织协调能力和现场救援时效的改革举措。二是要求建设区域化的应急救援共享及联合处置机制；三是要求健全完善应急救援财政支持保障、社会化服务补偿、“生命通道”保障、应急装备物资征用制度等改革举措。

　　(四)破解安全生产法规标准体系不健全、有法不遵、执法不严的问题。一是建立安全生产地方法规的立、改、废、释工作协调机制，制修订安全生产、职业健康、矿山、道路交通、建筑施工等地方性法规。二是以煤矿、非煤矿山、化工和危险化学品、油气管道、冶金等为重点，制修订一批地方标准。三是严格各类开发区、工业园区、港区等功能区规划编制、产业布局，严格执行煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼等高危行业领域产业政策，严把有关建设项目安全准入条件。四是制定网上安全生产许可实施管理办法，推行安全生产行政许可事项网上审批。五是建立行政执法和刑事司法衔接制度，完善安全生产违法线索通报、案件移送与协查机制；六是执行“双随机、一公开”行政执法方式，建立重大执法决定法制审核制度。七是负有监管职责的部门，要依法公开权力运行流程，以及执法依据、内容、标准、程序和结果。八是加强监管执法保障能力建设，将安全监管执法经费纳入同级财政全额保障范围；全面落实各级各部门安全生产监管监察执法人员岗位津贴；九是推进监管执法规范化，即“七个统一”：统一标志标识、制式服装、装备配备、工作制度、工作标准、执法程序、考核奖惩。十是实施生产安全事故调查组组长负责制；依法及时全文公开发布事故调查报告，建立事故暴露问题整改督办和责任追究执行情况跟踪督办制度，完善司法机关参与事故调查机制等。

　　(五)破解安全防范工作不科学、不系统、不持续的问题。一是加强风险管控，构建安全风险查找、研判、预警、防范、处置和责任等“六项机制”建设。二是严禁违反国家和行业标准规范在人口密集区建设高风险项目，实行重大安全风险“一票否决”。三是建立隐患治理监督机制，建立完善安全生产专家库和专家排查隐患制度，完善隐患整治监理评估机制，对重大隐患整改实行第三方机构验收评估。四是强化城市运行安全保障方面，实施重大活动安全风险评估，建设安全发展示范城市。五是推进瓦斯、水害等重大灾害以及矿山采空区、尾矿库的工程治理；加快实施人口密集区域的危险化学品和化工企业生产、仓储场所安全搬迁工程，深化油气长输管道安全整治等。

　　(六)破解职业病防治体系不健全、能力不足的问题。一是将职业病防治纳入各级人民政府民生工作及安全生产工作考核体系，制定职业病防治中长期规划。二是加快职业病危害严重企业技术改造、转型升级和淘汰退出，加强高危粉尘、高毒物品等职业病危害源头治理。三是将职业病失能人员纳入社会保障范围，对符合条件的职业病患者落实医疗与生活救助措施。四是加强职业健康技术服务机构、职业病诊断鉴定机构和职业健康体检机构建设等。

　　(七)破解安全生产基础薄弱的问题。一是设立安全生产专项资金，用于安全生产事故及风险防控、政府购买安全生产技术服务、重大事故隐患整治、应急管理等。二是建立安全科技支撑体系，依托清华大学合肥公共安全研究院、合肥高新技术开发区国家安全产业示范园、中科大火灾科学国家重点实验室等高等，开展重点行业领域事故防范技术研究、、安全生产关键技术装备研发，提高突出事件处置能力。依托国家煤矿瓦斯治理国家工程研究中心，推进瓦斯治理，形成适合我省煤矿特点的瓦斯综合治理体系。三是突出风险预警与防控，运用物联网、移动互联网等现代技术手段，建设远程数字化监控测测预警系统、安全风险管控系统和高危企业在线监测联网工程等。

　　(八)破解市场机制不完善、激励约束作用不强的问题。一是针对安全风险抵押金制度不适应安全生产形势发展要求，事故预防功能不足等问题，取消安全风险抵押金制度，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等8大高危行业领域强制实施安全生产责任保险制度。二是推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制，对列入“黑名单”的企业实行联合惩戒，在经营、投融资、政府采购、工程招投标、国有土地和矿山出让、授予荣誉、进出口、出入境、资质审核、资金支持等方面予以限制或禁止。

　　(九)破解公众安全意识淡薄，从业人员安全技能素质偏低的问题。一是把安全生产监督管理纳入党政领导干部培训内容，建立中小学安全教育和高危行业职业安全教育体系。二是加强高危行业高级经营管理人员培训，提升安全管理素质；把安全生产纳入员工技能培训内容。三是完善安全生产培训考核体系，推进理论与实践结合，以实际操作技能为重点的培训。四是各级党委宣传部门要将安全生产纳入年度宣传重点工作，推动建立党委政府统一领导、安全监管和宣传部门协同配合、新闻媒体积极参与的安全生产宣传教育工作体系。

　 　六、推进《实施意见》的安排部署？

　　习近平总书记指出，一分部署、九分落实。省委书记李锦斌要求，要坚决贯彻党中央、国务院部署要求，强化责任担当，强化改革落地，强化督查考核。下一步，我们将进一步量化目标、细化措施、实化责任、强化落实，以“钉钉子”的精神抓好《实施意见》推进落实。

　　一是加强宣传培训。将改革实施与宣传引导工作同步推进。各地、各有关部门和单位要迅速组织开展宣传培训，采取多种形式解读政策措施，加深理解《实施意见》的精神实质，切实领会并坚决贯彻落实《实施意见》提出的各项政策要求。

　　二是制定配套措施。《实施意见》是我省安全生产领域改革发展的顶层设计。省政府安委会办公室已将《实施意见》提出的69项任务分工与国务院安委会办公室确定的100项改革任务，分解细化成122项具体改革任务，并形成责任清单，对每一项改革任务逐项确定责任单位、责任人，明确了时限和标准要求。年底前各市要根据《实施意见》，抓紧研究制定本地区改革配套文件，力争早日实现上下配套。

　　三是强化督导考核。加强《实施意见》贯彻落实情况督查督办，将《实施意见》推进情况纳入安全生产考核重要内容，作为检验下级党委政府和各有关部门履行安全生产责任制的重要依据，并严格考核奖惩，推动各项改革目标任务全面落实。