张坚：建立深化内分适当外分审执分离改革模式破解执行难
全国人大代表、安徽省高级人民法院院长张坚
“我建议尽快出台强制执行法，为从根本上解决‘执行难’提供制度保障。”在全国人大代表、安徽省高级人民法院院长张坚本届全国人大履职历程中，五次会议基本上每次会议都必谈执行工作。他多次提出改革执行工作的建议，今年提出议案，建议加快强制执行法立法进度。他认为，官司打赢了，钱却拿不到，这样的“法律白条”是对司法权威和公信力的伤害。
张坚说，切实解决执行难是以习近平同志为核心的党中央提出的明确要求，最高人民法院也向全国人民作出庄严承诺：用两到三年时间基本解决执行难。为破解执行难痼症顽疾，去年以来，全国法院向执行难全面宣战，通过依法突出执行工作强制性、全力推进执行工作信息化、大力加强执行工作规范化，解决执行难取得重要进展，执行各项工作取得新突破，人民群众获得感有较大提升。
以安徽为例，2016年，安徽法院全年共受理执行案件204282件，执结171747件，标的额1246.6亿元，同比分别上升21.4%、20.9%和37.7%。被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制；人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除；无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本得到解决；执行查控能力大为增强，全省150家具有存储业务的独立法人银行全部与执行查控系统对接，基本实现网络查、冻、扣一体化，有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕；各地进行了一些机制创新，执行能力明显提升；“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会各界参与”的执行工作大格局初步形成。安徽各级法院还持续加强了对失信被执行人的信用惩戒和司法打击力度，去年共有237018名失信被执行人的失信信息被录入到最高法院失信被执行人名单数据库，录入率占未结案件比已达96%，其中38356名失信被执行人因受到信用惩戒，已主动履行完毕或主动与申请执行人达成执行和解协议；全年司法拘留14670人，追究刑事责任436人，数量倍增，力度前所未有。
“我们应该看到，执行难问题依然存在，目前距离‘两到三年时间基本解决执行难’的目标尚有差距，虽然基本解决的目标不会有问题，但是，面对逐年增加的庞大的执行案件，尤其是未来如何从根本上让执行难问题不再出现。”张坚认为，由于我国现行执行立法过于滞后，难以为庞大的执行案件提供完备的法律支撑，执行问题久治难除，人民群众期盼改革的呼声很大，成为司法改革的一道难题，有必要从立法层面上解决困扰执行难的根本性问题。
据统计，自2014年以来，全国法院每年新收执行案件约437万件左右，年均增长率超过25%，收案数量庞大，但与此形成反差的是，我国民事诉讼法规定的执行条款仅有35条。张坚认为，执行立法供给严重不足，执行工作涉及的环节多、程序多，且日趋复杂，已有的规范性文件，缺乏对一些关键性的、事关执行难解决全局的根本制度和程序的系统深入规定，即使进行“补丁式”修法模式也难见成效，司法实践亟需系统完备的单行立法。
张坚说，从2000年起，受全国人大常委会委托，最高人民法院就成立专门小组，着手起草民事强制执行法草案，经过对国内外执行工作、执行立法、执行理论的广泛调研与论证，目前已经完成第六稿的民事强制执行法草案制定，相关法律规制进一步成熟、完善。当前，在基本解决执行难的大时代背景下，出台强制执行法进入难得的历史机遇期，其时已至，其势已成。首先，十八届四中全会明确提出“切实解决执行难，制定强制执行法”，在社会各界已经形成广泛共识。其次，各级人民法院多年来通过对执行工作管理体制、执行权运行机制、执行机构和执行方式方法的改革探索，大体上建立了一套行之有效的制度规范，为制定强制执行法提供了丰富的实践经验。对此，他建议，全国人大应将强制执行法纳入立法规划，尽快启动立法程序，明确立法时间表、路线图，让我国独立的强制执行法尽早“瓜熟蒂落”。
“安徽高院三年前专门成立课题组，经过深入调研认为‘深化内分、适当外分’应是我国审执分离改革的最优模式。”张坚认为，十八届四中全会确立了推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点基调，那么，强制执行法的立法应当按照这个原则，确立审执分离改革模式，只是具体的改革方向和路径未明确。我国的执行工作立法应当符合我国国情，才能从根本上为解决“执行难”提供制度保障。
张坚认为，“深化内分、适当外分”审执分离改革模式，符合我国国情和执行工作的实际。执行实施的行政权特性，强调统一领导、统一指挥、统一管理，为遵循执行规律、提升执行权威、增强执行质效，建议立法明确改革后执行机构的设置，为在最高法院设立执行总局，全国法院系统自上而下建立垂直领导的统一执行机构，提升规格，科学配置，强化执行威慑力。
“执行工作涉及社会管理的方方面面，必须调动全社会的积极因素进行综合治理，仅靠人民法院单打独斗难以奏效。”张坚说，立法应将当前覆盖各相关职能部门的联动机构纳入其中，上升为法律规范，将联动单位协助执行义务刚性化，确保加大协助执行力度，为执行工作顺利开展创造良好的外部条件。
对于在执行实践中行之有效的联合信用惩戒机制，张坚认为，应以立法形式固化经验成果，健全完善联合信用惩戒机制，对失信被执行人进行任职资格限制、从事特定行业限制、准入资格限制、高消费限制等，在更大维度、更深层次、更广范围推动构建守信联合激励和失信联合惩戒大格局，真正让失信被执行人寸步难行、无处遁逃。
“立法还应当明确规定个人破产制度，对债务人不能清偿到期债务时，依法宣告破产。”张坚说，我国的破产制度，只有法人破产，没有自然人破产。大量的自然人债务人尽管没有任何清偿能力，但因其无法破产，执行案件长期无法结案，没有法律的“休止符”，引发很多矛盾和问题。个人破产制度的建立，依法对不能清偿到期债务的债务人宣告破产，有助于矛盾的解决。与此同时，对破产债务人有强烈偿还意愿的，探索实施以提供劳务、社区义务劳务等方式抵债。
原载 法制网2017年3月7日