浅析基层政府规范性文件制定与管理

　　为进一步加强规范性文件的制订与管理，从内容上和形式上保障规范性文件的合法性和有效性，切实维护法制统一，保护公民、法人和其他组织的合法权益，加快推进依法行政和法治政府建设，笔者结合乡镇实际和多年依法行政工作经验，对乡镇一级规范性文件的制定和管理进行了深入研究，为基层政府规范性文件制定与管理规范化、制度化建设奠定了理论与实践基础。

　　什么是规范性文件?笔者认为它在形式、内容、效果、级别上是不同与法律的，但是又是以法律法规为依据、需要不具备法律制定权利的行政机关或其部门对此贯彻执行的，简单地说是一种行政规则，是对外不对内的，具有普遍约束力，反复执行的。

　　 一、严格规范性文件制定

　　规范性文件制定一定要把握好它的内容与形式，这是规范性文件不等同与法律法规内在的、本质上的要求。一是严把形式关。政府规范性文件可以由镇政府或其主管部门、业务机构组织起草。起草的规范性文件内容涉及其他部门、机构职责或者与其他部门、机构关系密切的，起草部门应当征求其他部门、机构的意见，或者由两个以上部门、机构联合起草，在内容上、执行上做到协调一致。区分级别、权威，规范性文件不等同于法律、法规、规章，名称可以使用“规定”、“办法”、“决定”等，但不得使用“法”、“条例”，乡镇一级无法律法规制定权，他只具有执行权、管理权，如果要对这个法律进行强调、贯彻、执行怎么办，那么只能制定行政规则，即规范性文件。镇政府或其主管部门制定的规范性文件的标题只能冠以本行政区域名称，政府部门无权以部门名称制定下发规范性文件，规范性文件一般以条文形式表述，除内容复杂的外，一般不分章、节。二是严把内容关。行政执法权多数集中在县级以上政府及其部门，一般来说乡镇一级只具有行政执行权，因此，在制定规范性文件时一定要全面系统地了解对应的法律法规或规章制度，看清、界定好行政执法主体，不能随意性主观性判定执法主体、执法权限，值得注意的是乡镇一级政府规范性文件不得设定的内容有：行政许可事项;行政处罚事项;行政强制措施(只有城乡规划法特殊，其第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除);行政事业性收费项目;其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人和其他组织的义务，不得限制公民、法人和其他组织的权利。三是严把行文关。起草规范性文件应当做到结构严谨，条理清楚，用语准确、文字简明，具有可操作性，符合国家行政机关公文处理的规范和要求。

　　 二、严格规范性文件审核

　　规范性文件制定好以后一定要从内容和形式上加以审核，使其符合上行法，不能违反法律规定，确保内容准确形式规范。由镇政府负责依法行政的工作人员对规范性文件送审稿进行审核修改，在此基础上报送镇分管领导、主要领导审批后，方可形成正式文件。审核过程中要本着认真、细心、负责的精神，认真修改，不断完善，确保文件达到内容和形式上的完美统一。审核的主要内容有：一是是否具有制定的必要性和可行性;二是是否超越制定机关的法定权限;三是是否与法律、法规、规章和有关政策规定相抵触;四是具体规定是否适当;五是对分歧意见的协调及处理情况;六是其他需要审核的内容。如在现实草拟规范性文件时，有的乡镇会出现“赴省上访罚款多少钱;发现一处火点处罚多少元;非法生产经营烟花爆竹一律没收......”等字样，这些都是盲目、违规设定法律权限，必须予以删除或修改加工。通过审核达到修正错误、统一意见、解决问题之目的，制定出一份有质量、有价值、合乎规定的规范性文件。

　　 三、严格规范性文件管理

　　镇政府制定涉及公民、法人和其他组织重大利益的规范性文件，应当由县人民政府实施前置审查后方可发布。为保障群众知情权、参与权、监督权，提高政府工作透明度、公信力，规范性文件制定好以后，由制定机关向社会公布，未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。规范性文件初稿要公开征求意见，通过公示栏、网络、会议研究等途径向广大群众征求修改、完善意见，充分吸收公众意愿。正式的规范性文件应当在政府政务公开栏、政府信息公开网站等公开载体上发布，一般公布时间不少于30日，让公众第一时间了解。规范性文件发布施行后，应当在法定期限内报送县政府法制办备案。

　　 四、严格规范性文件清理

　　我镇建立健全规范性文件每两年一清理制度，每年第三季度对以本单位名义上年度下半年以来发布实施的规范性文件进行清理，根据实际情况提出“拟废止”或“拟修改”建议。具体清理视情况而定，一是文件内容不适应形势发展和公共管理需要，不利于经济社会发展的，要予以废止;二是文件的主要内容与现行法律、法规、规章和有关政策的规定相抵触的，或者已被新的法律、法规、规章和规范性文件所代替的，要予以废止;三是文件调整、管理对象已消失的，要予以废止;四是文件的个别条款与现行法律、法规、规章和有关政策的规定不一致或者依据缺失的，要予以修改;五是其他依法应当予以废止或修改的情形。对“拟废止”或“拟修改”的规范性文件，由起草部门提出废止或者修改意见，按程序报镇政府批准予以废止或修改，并将废止、修改情况于规范性文件废止、修改后10个工作日内报镇党政办公室备案，同时对外公布，让公众知晓。

　　为加强规范性文件管理，镇政府切实加强组织领导，认真贯彻落实国务院关于深入推进依法行政实施纲要，围绕规范性文件制定、管理、实施等环节，进一步加大监督检查力度，发现问题及时加以解决，确保规范性文件为镇政府正确行使职权发挥基础性作用。(定远县连江镇政府 许福如)