地方人大调查研究工作刍议

            地方人大常委会调查研究与其他国家机关开展的调查研究不同，它是由法律规定并按一定程序进行的调查研究。有些调查研究还具有监督性质，如执法调研和专题调研。有些调查研究是为人大常委会和人大代表履职而进行的活动，如工作调研和一般性调研。地方人大常委会调查研究主要包括特定问题调查、立法调研、执法调研、专题调研、工作调研和一般性调研等六种形式。由于特定问题调查在地方各级人大常委会工作实践中很少运用，立法 调研是拥有地方法规制定权的地方人大常委会开展的调研。本文着重阐述执法调研、专题调研、工作谓研和一般性工作调研四种形式的应用及制度创新，以期加深对地方人大调查研究的认识，更好地开展地方人大调查研究工作。

            一、地方各级人大常委会调查研究的法律规定

          地方组织法规定，各专门委员会在本级人大及其常委会领导下，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关问题，进行调查研究。 监督法规定，常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究，常委会可以安排参加专题调研的代表列席常委会会议。 监督法还规定，本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题，是常务委员会确定听取和审议专项工作报告议题的途径之一。 新修改的代表法规定，县级以上的各级人民代表大会代表根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。《全国人大常委会组成人员守则》规定，全国人大常委会组成人员要经常进行调查研究，听取群众意见和要求。地方各级人大常委会一般都比照全国人大常委会组成人员守则，在地方各级人大常委会组成人员守则中规定了开展调查研究的要求。

              二、地方人大常委会调查研究的形式及作用

              (一)执法调研 对法律法规的执行情况进行调研，是全国人大常委会和地方人大常委会共同创造的一种带有监督性质的调研形式。地方各级人大常委会、人大专门委员会或经主任会议授权的常委会工作机构都可以进行执法调研。与执法检查相比，执法调研程序比较简单，人数可多可少，时间可长可短，牵涉面较小，组织工作相对容易，可以做到轻车简从，了解真实情况。执法调研作用类似执法检查，调研组必须向派出它的人大常委会或专门委员会或办事机构提交调研报告，调研组也应向被调查的“一府两院” 或其部门反馈意见，但不直接处理问题。对调研过程中发现的重要问题，可以跟踪了解解决和处理的情况，起到监督作用。

            执法调研作为地方人大常委会调研的一种方式，与执法检查相比，其强制性和权威性要弱一些。主要表现在：一是执法检查形成的执法检查报告经主任会议决定提请常委会审议后，所形成的审议意见连同执法检查报告，一并交由“一府两院”研究处理，“一府两院”应当将研究处理意见向常委会报告。必要时，由主任会议决定提请常委会审议，或由常委会组织跟踪检查。二是常委会的执法检查报告及审议意见、“一府两院”对其研究处理报告，向本级人大代表通报并向社会公布。执法调研没有上述程序，但是，从地方人大实践上看，执法调研的监督作用仍然很明显，对于推动“一府两院”的工作仍然非常有效。

            (二)专题调研 专题调研是指地方各级人大常委会、人大专门委员会、常委会工作机构就专门问题进行的调查研究，是近年来地方人大常委会经常开展的一种调研形式。专题调研的题目，大都是根据本行政区域内改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题来确定，具有很强的针对性。专题调研要深入基层、深入实际、深人群众，问政于民、问需于民、问计于民。要采取听汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种具体调研方法，掌握第一手资料，形成有价值的调研报告。

            专题调研的作用，法定有三项：一是监督法第九条规定，专题调研发现的突出问题，可以成为常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题。二是监督法第十一条规定，常委会在听取审议专项工作报告前组织的专题调研所形成的意见，由常委会办事机构交“一府两院”研究并在专项工作报告中作出回应。三是代表法第二十四条规定，代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见建议的研究处理情况应当向代表反馈。法律的这些规定，使专题调研具有较强的监督作用。

            (三)工作调研 工作调研是为了进一步做好人大工作，就人大工作本身进行的调查研究，包括人大常会办事机构对人大代表工作、人民群众来信来访的调研。

              工作调研的内容有二个方面：一是为了提高人大常委会依法履职能力而开展的工作调研，如开展人大监督工作、人大代表工作、信访工作、自身建设等方面的工作调研，其形式一般是由常委会组织调研组进行调研。二是常委会组成人员或人大代表为提出议案及建议、批评和意见而开展的工作调研。其作用是通过调研，了解本行政区域内的重要情况和问题，了解人民群众的意见和要求，反映人民群众的呼声。其形式可以是常委会组成人员和人大代表参加常委会组织的专题调研和集中视察，也可以是通过座谈、走访、征求意见等形式来进行。上述两个方面的工作调研，都是人大常委会和人大代表为更好地履行职权而开展的调研。

        （四）一般性的调研 为执行职务而进行的个人调查研究，称为一般性的调研。一般性的调研通常没有特定的任务，也没有特定的内容。它是常委会组成人员和人大代表深入基层、深入群众、密切联系群众的一个重要方式。通过调研，广泛听取人民群众的意见和要求，使人大常委会的工作更加符合人民群众的利益和愿望。一般性的调研也可以选择一些人民群众普遍关注的热点难点问题，进行深入调研，随着调研的深入，一般性的调研按照一定的程序，也可以转化为执法调研、专题调研和工作调研。

              三、专题调研的创新

              近几年来，全国人大常委会对如何开展专题调研进行了有益尝试，其做法值得地方人大常委会学习借鉴。一是主动开展专题调研。 2009年全国人大常委会为督促9080亿元中央政府公共投资计划的有效实施，选择了4个题目开展专题调研；2010年围绕“十二五”规划编制纲要，选择了14个课题进行专题调研，这些专题调研，体现了全国人大常委会紧紧围绕党和国家工作大局而主动开展工作的思路。二是时间长，覆盖面广。二次专题调研都在认真研究、充分讨论的基础上，形成了一批有水平、有份量的调研报告。三是监督力度大。全国人大常委会听取和审议专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告，形成了审议意见，连同专题调研报告一并送国务院研究处理，并要求将研究处理意见情况向全国人大常委会作出报告。事隔一年后还对研究处理情况进行了跟踪检查，这些监督程序与监督法规定的执法检查程序类似，在方式上又有一些创新。 全国人大常委会开展的专题调研，从形式、内容、过程、形态、效果上都具有监督刚性要素，更加侧重督促解决问题，是一个重大的跨越，使人大常委会专题调研“升级换代”，在一个更高的层面上成为推动人大监督工作不断向前发展的重要手段，为增强人大监督实效探出一条新路，实现了人大监督工作方式方法上的创新。 （蚌埠市人大研究室 全昌）