合法性审查如何防范决策“任性”

　　决策权是最重要的行政权力之一。 2014年11月，我省在全国率先设立合法性审查专门机构，建立健全重大决策合法性审查机制，从权限、程序、内容三个方面严格审查重大事项涉及的法律问题——

　　 重大决策源头把关

　　日前，合肥市交通局拟出台《合肥市企业自建码头维护建设项目资金管理暂行办法》，在报送登记审查环节，合肥市政府法制办发现有一处条款与《中华人民共和国港口收费规则(内贸部分)》中部分条款相抵触。该市政府法制办立即按相关规定，向市交通局发出规范性文件审查意见书，要求其予以纠正。合肥市交通局随后作出了终止文件印发的决定。一项可能发生的违法决策，在源头上被“拦住”了。

　　“重大决策的合法性审查是政府依法行政的关键环节。”合肥市政府法制办文件审查处处长陈光义介绍，早在2011年，合肥市政府就出台规定，明确要求政府的重大行政决策需经合法性审查。此后不断完善重大决策合法性审查机制，将合法性审查作为行政决策的前置必经条件。合法性审查范围也从最初的规范性文件、政府合同逐步扩大到城市规划、基础设施建设、重大投资(建设)项目、公共资源配置、征收拆迁等方面。

　　“重大决策合法性审查机制在我省已经实现了省、市、县三级政府全覆盖。 ”省政府法制办合法性审查处处长朱浩介绍，省政府连续出台相关意见和规定，要求凡是提请省政府常务会审议的事项，凡是以省政府、省政府办公厅名义或者报经省政府同意制发的规范性文件，必须经省政府法制办进行合法性审查，并对合法性审查的程序、方式、责任等作出一系列规定。

　　“重大行政决策的结果会对社会公益产生重大影响，一些干部‘拍脑袋’决策，仓促出台违背科学规律甚至违法的行政决策，会给人民群众和国家造成严重损失。”省政府法制办相关负责人表示，要保障政府活动在法制轨道上运行，主要靠两大手段：一是事前把关，二是事后监督。合法性审查属于前者。通过合法性审查，可以对政府行为进行校正、纠偏，大幅减少违法行政的发生几率，避免出现法外决策、随意决策等问题。

　　● “重大决策的合法性审查是政府依法行政的关键环节。 ”

　　——合肥市政府法制办文件审查处处长陈光义

　　● “一些干部‘拍脑袋’决策，仓促出台违背科学规律甚至违法的行政决策，会给人民群众和国家造成严重损失。 ”

　　——省政府法制办相关负责人

　　 专业力量保障质量

　　“现在，全省各级行政机关重大决策的合法性审查均由其法制机构承担，一些市级政府还设立专门审查机构，配备专人负责合法性审查工作，提高了合法性审查的效率和质量。”朱浩表示，2014年11月，我省在全国率先设立合法性审查专门机构，在省政府法制办增设合法性审查处，从权限、程序、内容三个方面严格审查重大事项涉及的法律问题。从2015年至2016年，省政府法制办合法性审查处共办理重大事项合法性审查1765件，提出合法性审查意见和建议1490余条。

　　记者在采访中了解到，在重大决策的合法性审查过程中，法制机构还积极实行“开门审查”。审查过程以政府法制办工作人员为主体，同时吸收政府法律顾问、法学专家、律师参与，并通过政府购买相关法律服务。“对专业性强、情况复杂的事项，法制机构会借助‘外脑’力量，组织政府法律顾问或者法学专家进行咨询或者论证。”陈光义告诉记者。

　　8月11日，合肥市政府对该市花冲公园进行关闭改造。由于历史原因，部分商贩在公园内设有摊点，在关停过程中可能会引发民事和行政法律关系纠纷。合肥市政府法制办在组织专家论证时，邀请了市政府法律顾问赵永英参与审查该决策的合法性问题。赵永英就原计划书中可能存在法律风险的条款提出了相应意见。 “每一位政府法律顾问都有自己擅长的领域，参与重大决策的合法性审查，可以发挥自己的经验优势和专业特长，促进政府更科学地决策。 ”赵永英说。

　　黄山市充分发挥该市政府法律顾问组的作用，在一些重大合同、协议的起草、谈判过程中，安排政府法律顾问全程参与；一些重大决策事项通过召开法律顾问组会议形式进行论证。据统计，该市政府法律顾问参与审查的市政府重大决策事项占总数50%以上，有效保障了重大决策事项合法性审查的质量。

　　● “一些市级政府还设立专门审查机构，配备专人负责合法性审查工作，提高了合法性审查的效率和质量。 ”

　　——省政府法制办合法性审查处处长朱浩

　　● “每一位政府法律顾问都有自己擅长的领域，参与重大决策的合法性审查，可以发挥自己的经验优势和专业特长，促进政府更科学地决策。 ”

　　——合肥市政府法律顾问赵永英

　　 健全机制补齐短板

　　“我省各级政府对重大决策的合法性审查高度重视，但是一些地区存在过度审查的情况，增加了审查机构工作负担，浪费了审查资源。 ”安徽大学法学教授华国庆说。

　　华国庆表示，一些地区对调整对象和适用范围规定较为笼统，对审查什么、如何审查等基本问题只作原则性规定。一些地区存在过度审查的情况，甚至部门内部工作任务分解都要先去审查。他建议，政府应当出台相关细则，明确重大决策合法性审查范围，建立合法性审查“清单制度”，对属于审查范围的决策做到“应审尽审”，不属于合法性审查范围的事项，不再占用宝贵资源。

　　华国庆表示，一些地方虽然开展了重大行政决策合法性审查工作，但是审查程序不规范，审查责任不清，使得合法性审查权威性不强，审查意见不能引起重视，政府决策违法的情况仍然没有杜绝。

　　“合法性审查制度要真正发挥作用，需要建立追责等配套制度，形成倒逼机制。 ”黄山市政府法制办合法性审查科科长张志革介绍说，黄山市探索建立重大决策事项档案工作机制，为责任追究提供有效凭据。 2015年10月，黄山市在全省率先出台政府系统重大决策行为档案管理办法，明确以文字、图表、图纸、声像电子、实物等不同形式档案凭据全过程记录固化决策行为，厘清参与各方的决策责任，推动落实决策事项终身责任追究及责任倒查机制。截至今年6月底，该市档案部门共收集经政府审议通过的重大事项决策档案2152件。

　　同时，黄山市将重大事项决策档案管理纳入政府目标管理绩效考核，要求重大事项决策的启动程序档案、决策方案的拟制档案、合法性审查档案、集体讨论档案、决策执行与公开档案“五必建”，防止事前事中事后的任意修改以及责任追究落空，倒逼政府及其部门依法、科学、民主决策。

　　● “应当出台相关细则，明确重大决策合法性审查的范围，建立合法性审查‘清单制度’。 ”

　　——安徽大学法学教授华国庆

　　● “合法性审查制度要真正发挥作用，需要建立追责等配套制度，形成倒逼机制。 ”

　　——黄山市政府法制办合法性审查科科长张志革