安徽省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人行合肥中心支行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知 皖政办〔2015〕51号
各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
省财政厅、省发展改革委、人行合肥中心支行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
安徽省人民政府办公厅
2015年9月28日
关于在公共服务领域推广政府和社会资本
合作模式的实施意见
省财政厅 省发展改革委 人行合肥中心支行
为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）精神，推动社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施和公共服务项目投资运营，提高公共产品和公共服务供给质量和效率，现就在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，提出以下实施意见：
一、总体要求
政府和社会资本合作模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。推广运用政府和社会资本合作模式有利于加快政府职能转变，提升国家治理能力；有利于打破行业准入限制、激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益；有利于调结构转方式促升级，保持经济社会持续健康发展。
（一）指导思想。
全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署和省委、省政府的要求，立足我省实际，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
（二）基本原则。
依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。
重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目的信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
积极稳妥。鼓励地方因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我省省情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。
（三）发展目标。
立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。
二、规范推进项目实施
（四）构建制度体系。根据财政部、国家发展改革委、人民银行等有关部委发布的操作指南、合同指南、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法等要求，规范项目识别、准备、采购、执行、移交等全生命周期管理，保证项目实施质量。统筹评估和控制项目的财政支出责任，每一年度政府和社会资本合作项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，涉及国有资产评估的，应按照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）规定，由国有资产占有单位委托具备资质的资产评估机构，对相关资产进行评估，合理确定资产价值，国有资产评估项目报同级人民政府财政部门核准或备案。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。鼓励有条件的市立足当地实际，依据立法法相关规定，出台地方性法规或规章，进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。
（五）明确适用范围。广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
（六）做好项目储备。各地要根据本地区基础设施建设和公共服务需求，兼顾资源有效配置及项目合理布局，在公共服务领域内，选择适宜采用政府和社会资本合作模式的新建、在建和存量项目，建立本地区项目储备库。根据各地项目储备和工作开展情况，建立省级项目库，向社会公开发布。
（七）编制实施方案。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。各地应从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，由政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，组织编制项目实施方案。实施方案应包括但不限于项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管框架、采购方式选择等内容。
（八）科学评估项目。各地应结合当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证项目实施方案的经济效益、社会效益和环境效益，进行财政承受能力论证和物有所值评估，保证决策质量。在项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择政府和社会资本合作模式的运作方式。通过评估论证的，由项目实施机构报政府审核；未通过论证的，可在实施方案调整后重新论证；经重新论证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
（九）支持存量项目转换。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
（十）择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，项目实施机构应当根据项目采购需求特点，依法选择适当的采购方式。政府和社会资本合作项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。项目实施机构应当将中标、成交结果在安徽省政府采购网上进行公告，同时发出中标、成交通知书；在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的政府和社会资本合作项目合同。各级财政部门应当依法加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公开、公平、公正。
（十一）加强项目合同管理。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，确保合同内容全面、规范、有效。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。
（十二）开展项目绩效评价。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量，确保实现公共利益最大化。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。
（十三）建立争议解决和退出机制。参加政府和社会资本合作项目采购活动的社会资本对采购活动的询问、质疑和投诉，依照有关政府采购法律制度规定执行。项目实施机构和中标、成交社会资本在合同履行中发生争议时，应依法积极协调解决，对确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方签订补充合同，保持公共服务的持续性和稳定性。无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。各级财政部门应当加强对政府和社会资本合作项目采购活动的监督检查，依法处理采购活动中的违法违规行为。在合同执行过程中，遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。
三、加大政策支持
（十四）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
（十五）多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
（十六）建立价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。
（十七）完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。研究设立政府和社会资本合作支持引导基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，支持城市基础设施及公共服务领域政府和社会资本合作项目实施。将利用政府和社会资本合作模式化解存量债务情况作为分配新增地方政府债券额度的参考因素。积极争取利用国际金融组织和外国政府贷款，支持政府和社会资本合作项目建设。落实国家支持公共服务事业的税费优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
（十八）支持地方融资平台转型。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，并通过同级政府网站明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
（十九）做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。开发性金融机构要充分发挥开发性金融优势，积极参与政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。引导符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。积极引导和支持项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债券投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。政策性金融机构要对符合条件的“走出去”项目给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。
四、建立推进机制
（二十）加强组织领导。省有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。省财政厅要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生、经济和信息化等行业主管部门，要结合本行业特点，研究制定分行业领域政府和社会资本合作模式实施细则，规范操作程序和方法，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务。各级政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实；可根据本地区实际情况，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。
（二十一）建立监督体系。行业主管部门要在各自职责范围内，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，依法有效履行监督管理职责。搭建信息服务平台，畅通公众获取和反馈有关信息的渠道，及时向社会公开发布项目规划、采购需求、绩效评价结果以及行业政策、市场需求等信息，增强政策透明度，切实保障公众知情权，主动接受社会和公众监督。
（二十二）提升专业能力。建立政府和社会资本合作专业机构库，充分发挥咨询、法律、会计等各类专业中介机构的作用，提高项目实施方案编制的科学性、项目决策的准确性、项目管理的专业性以及项目实施的高效性。开展深入细致、扎实有效的政府和社会资本合作专题培训，提高专业水准，尽快培养和造就一批精通政府和社会资本合作业务的专业人才队伍。学习借鉴国际、国内先进经验，推动政府和社会资本合作项目顺利实施。鼓励有条件的地方政府统筹优化机构设置，进一步整合专门力量，承担政府和社会资本合作模式推广职责，提高专业水平和能力。
（二十三）加大宣传引导。各地要加强社会舆论引导，充分利用各类媒体，大力宣传政府和社会资本合作的理念和方法，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切。通过舆论引导，增进政府、社会与市场主体共识，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用，提高公众对政府和社会资本合作模式的认可度，营造良好氛围。
各地区、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义，把思想和行动统一到省委、省政府的决策部署上来，精心组织实施，加强协调配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。省财政厅要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向省政府报告。
