浅议信息化在强化公共权力监督中的作用
一、公共权力监督的必要性
（一）公共权力定义
所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。
（二）公共权力的特征
1、人民性。公共权力是人民权力或者人民权利的产物，来自于人民的让渡和人民的授权。这也就是人民经常所说的“主权在民”的意思。权力的人民性就决定了，权力必须受到作为人民意志体现的法律的约束。
2、相对性。公共权力必须受到人民权利的制约；公共权力总是在一定地域范围内存在的，一个绝对普遍的公共权力是不存在。权力的相对性要求对权力予以必要的规制，使其不至于超出应有的范围而绝对化而泛滥，从而导致权力的恶性膨胀。
3、支配性。权力的支配性首先表现为权力是一种支配力量，它可以要求人们做出某种行为。其次表现为权力具有强制性。任何权力都具有一定的强制性。权力的支配性使得权力具有了相对人不得不服从的性质，也使得权力具有滥用的可能性。权力的支配性是不可缺少的，这种不可或缺的属性又使对权力的法律控制成为必须。
4、权威性。没有权威性就没有权力。权力权威性的来源主要是两个，一是权力运作的规则性。无规则的权力运作只会导致人们的反感、不安，而决不可能给人们和社会带来自觉服从与安全稳定。二是权力运作的公开性。公开是权力的必然属性与基本要求。没有公开性，权力就没有权威性，其特定性就难以明确，强制性就难以体现，权威性就无从产生。
5、组织性。国家权力是一种有组织的系统支配力量。它需要有组织的国家机构来分配、行使。由于权力系统是复杂的，因而必须运用法律予以专门的调整。
6、稀缺性。公众共同组建了政府，而直接行使政府公共权力的却只能是部分人，也就是说，政府内公共职位的数量在任何条件下与公众的总量相比总是有缺口的，即存在着公共职位公众所有与部分人代理的矛盾。正是这一矛盾引发了公共权力的资源稀缺。
7、经营性。公共权力运行的经营性，是指公共权力可以作为一种手段由其行使者对权力的接受者进行经营，使其发生一定的变化运动，从而实现对所掌握的资源的最优配置。
（三）公共权力需要严格规范
从权力本身所具有的特性看，权力最容易成为脱缰野马。掌握权力的人总是借助权力的力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对于一个国家来说，则表现为凌驾于社会之上。当掌权者为了私人利益而操纵权力，这种权力又受不到任何限制时，掌权者就会利用人民赋予的权力去侵害公民的权利。因为不受制约的权力必然导致腐败。
保障公民权利是公共权力的根本职能，确认公共权力的这一根本职能是保障公民权利的理论前提。公共权力保障公民权利的积极性，一方面来自于公民的推动，另一方面来自于行政人员的自觉。如果要继续扩大改革开放成果、保证国内外稳定的政治环境，就必须对公共权力的行使进行有效约束与监督，监控其运行的整个过程，以保证公共权力的产生是民主的、分配是合理的、作用是正效应的，借以维护、增进全体公民的利益，以期实现竞争、透明、民主参与的良好政治氛围，促使政府履行对公众的政治责任。
二、审计监督在规范公共权力方面的作用
（一）对权力制约和监督是审计的本质特征
审计的本质是对权力的制约和监督。无论是财政审计、经济责任审计，还是专项审计等，都是对国家财政从不同角度实施的监督。审计法也明确规定，国家审计机关的基本职能是监督国家财政财务收支的真实合法效益。所以，国家审计机关的基本职能，就是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督。经济腐败作为公共权力的变异现象，在根本上要在权力系统内部的矛盾运动中加以解决，审计监督作为公共权力的制约力量，在遏制权力的经济腐败方面具有重要的功能。
（二）对权力制约和监督是审计的法定职责
审计机关依法“对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，这是维护国家所确定的经济发展的方针，政策和法规，保证经济健康发展的宏观监督，也是国家审计对权力制约和监督的高层次监督。审计机关在依法行使审计监督的过程中，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计机关以自身具备的专业特长、职能优势和客观公正性、独立性等特点，在权力监督方面发挥关键性作用。
（三）对权力制约和监督是审计遏制腐败的重要手段
当前，权力滥用较多是以经济上的贪污腐败为主，部分领导干部利用手中权力从经济领域进行违法犯罪是腐败现象的重要特征。据有关部门统计，经济案件占所有案件总数的70％以上，而且大案要案多，违法犯罪手法呈智能化发展趋势，案件隐蔽性强，潜伏时间长。腐败现象从经济领域和直接管钱管物的部门蔓延到负责审批钱物的机关，从一般行政管理部门蔓延到党政领导机关、司法机关、组织人事等要害部门，渗透到社会生活的多方面。但是，凡是经济领域中的违法犯罪活动一般要通过资金往来和账目反映出来，因此，审计机关在审计过程中，通过采取适当的技术方法，便可查出各类经济犯罪行为。这是审计的优势，是其它监督部门难以做到的。
（四）对权力制约和监督是健全干部监管机制的关键环节
政机关领导干部和企事业单位主要领导人员掌握一定权力，是党和政府意志、政策、法纪法规的贯彻者和执行者，其行为和执政情况直接影响到党的威信和政府的形象，也直接影响党群关系和干群关系。审计通过对财政财务收支和有关经济事项的真实性、合法性和效益性检查，可以量化领导干部的政绩，剔除虚假水分，查清或发现较隐蔽的经济问题，以客观公正的评价，审计结果作为考察和任用干部的重要参考依据。
三、健全信息化在公共权力审计监督的保障机制
（一）审计信息化发展为公共权力监督提供了较为坚实的基础
在现代信息技术环境下，国家审计能力的提升和发挥，根本途径在于信息化和数字化。随着信息技术的迅猛发展，审计机关面临的审计环境、审计对象等发生了重大变化，被审计单位管理存储财政、财务信息的手段和介质发生了变化，账簿、资料被计算机代替，大部分被审计单位实现了电子化网络化，各种经济犯罪智能化水平越来越高，审计技术方法手段也必须不断突破创新。
为了贯彻落实《审计署2003至2007年审计工作发展规划》关于加强对审计系统信息化建设的规划、管理、组织和协调，2005年7月审计署关于印发《地方审计机关信息化建设指导意见》的通知，开启了金审一期工程。为继续完善和推广金审一期和二期工程各项建设成果，全面实施金审三期工程建设任务，审计署于2010年4月6日出台了《审计署“十二五”信息化发展规划》，对“十二五”期间审计信息化建设作出了全面规划和布署。审计部门通过十几年努力与探索，审计信息化建设取得了显著成就：
一是审计信息化建设初具规模，目前审计系统网络建设取得初步成果，在专线远程通讯基础上，实现审计机关内部、审计机关之间和省审计厅及政府的信息资源共享。开通了网上办公系统，审计网站，建成了“视频会议”系统。初步实现了“信息传输网络化、公文处理无纸化、审计管理微机化、审计过程电子化”的信息化建设目标。
二是审计信息化工作得到了加强。各级审计机关都很重视计算机审计工作，审计理念发生了根本性转变，形成了人人争着学习和掌握计算机技能的氛围。同时通过审计署、省厅举办专门的计算机中级审计培训班，形成一批计算机审计领军人才和能手，而且各级审计机关都成立了信息化工作机构或明确专人负责信息化工作。
三是审计信息化应用工作取得成效。各级审计机关大力推进计算机辅助审计，在财政、金融、行政事业、企业和社会保障等领域使用Access、SQL Server数据库、AO现场审计实施系统，逐渐形成了较为完整丰富的AO应用案例和计算机审计方法。
四是金审工程经过“十五”时期的一期工程建设和“十一五”时期的二期工程建设，已经形成较为完整的“五层（信息交换系统、审计应用系统、应用支撑系统、信息资源系统、基础设施系统）两翼（制度保障、服务保障）”体系架构。
（二）构建公共权力信息化监督机制
1、监督关口前移，建立全面的数据联网系统。目前财政、税务、金融，保险、社保等部门，都建立了完整的信息化运转体系，审计机关通过与上述部门系统实现联网，并将成熟的计算机审计方法嵌入系统内发挥“过滤网”的作用，能够实现实时监督与预警，做到提前介入或者加大监督频率，有效监督国有资金的运行情况和国有资产、国有资源的管理情况。
2、提升监督效果，建立经济责任审计方法体系。整合现有计算机审计成果，开发一套经济责任审计技术方法体系，贯彻落实刘家义审计长“提升经济责任审计工作效能，要在改进技术方法上下工夫”的指示，积极探索信息化在经济责任审计中的应用，及时总结，按照审计对象类型的不同，分门别类地进行开发和积累，最终按照审计对象的分类，形成一套涵盖党政领导干部和国有（或国有控股）企业领导人员经济责任审计技术方法体系。
3、加强决策与绩效监督，建立政府投资审计数据库。审计监督公共权力不仅体现在已形成的经济事实，更要监督重大经济事项的决策和评价决策执行后的效果上。近年来开展的政府投资审计，为政府节省了大量的“真金白银”。政府投资审计“事前审标底、事中抓跟踪、事后审决算”三位一体的审计模式已形成，审计机关通过与计划部门、财政部门、招投标部门、施工单位建立数据共享，将工程可行性评估、概算、预算、决算等财务、业务数据对比分析，能够完整监督工程实施及评价投资绩效，进而评价投资的科学性和有效性。
4、开展信息系统审计,确保财务数据的真实可靠。随着网络经济的出现，人们处理和传递信息的计算机系统的安全、可靠和有效性更加关注。这就要求审计内容不能仅仅局限于系统处理的结果，而要延伸到系统本身，即对信息系统进行审计。通过开展信息系统审计避免“假账真审”。
5、整合审计资源，建立各级数据库。随着近年来审计署开展的审计署、省、市、县审计联运大型项目可以看出，“集中分析+分散核查”已成为提升行业审计（调查）效果有效方法。各级审计部门应将所在地各部门的数据资源进行整合，建立自己的数据库，并且上传到上级审计部门集中整合，建立一个自下而上的纵向数据资源。并积极探索实施跨专业、多数据综合分析，为科学制定年度项目计划，提高审计监督效果提供技术支撑。
