低保新规织密民生保障“安全网”
省政府日前出台《安徽省最低生活保障办法》，对低保对象认定条件、低保标准的确定、低保申请和审定程序等作出全面规定。本文对此深入解读。
关键词：保障对象
·原文·
符合下列条件的家庭，由政府给予最低生活保障：(一)共同生活家庭成员人均月收入低于当地最低生活保障标准；(二)财产状况符合当地最低生活保障家庭财产状况规定。
【解读】《办法》依据国务院相关规定，明确界定了低保对象的条件，对共同生活家庭成员、家庭收入和财产状况作出细化规定。共同生活家庭成员包括共同生活的父母、配偶、子女和家庭其他成员，家庭收入包括共同生活家庭成员的工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入和其他合法收入，家庭财产包括共同生活家庭成员的存款、房屋、机动车辆、股票、有价证券和其他合法财产。
“共同生活家庭成员中的子女，主要是指未成年子女，包括已成年但不能独立生活的子女，在校接受本科及其以下学历教育的成年子女，以及其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。 ”省民政厅社会救助处处长濮宜平介绍，对于已独立生活且有劳动能力的成年子女，依据其赡(扶、抚)养关系，按照其家庭人均收入高于当地低保标准的一定比例，计算赡(扶、抚)养费。
《办法》明确，共同生活家庭成员、家庭收入和财产状况的认定办法，由设区的市政府根据国家和省有关规定制定，送省政府民政部门、财政部门备案。 “我省户籍制度改革已取消农业和非农业户口登记划分方式，但考虑到家庭收入、生活成本等因素，在国家低保政策未调整前，我们依据家庭常住地、是否拥有承包土地、是否参加农村集体经济收益分配等因素，在申请低保时仍区分城市、农村分别保障。 ”濮宜平介绍，省民政厅、财政厅将及时对接民政部、财政部等部委，积极研究调整制度安排，并指导各地积极探索，以市为单位统一制定城乡低保家庭认定办法和标准，逐步建立更加科学、合理的城乡低保家庭认定机制。重度残疾人及支出型贫困家庭重病患者是社会救助的重要对象。中国残疾人联合会等七部门就加强残疾人社会救助工作出台意见，明确生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户纳入最低生活保障范围。省委办公厅、省政府办公厅《关于促进残疾人家庭增收加快实现小康步伐的意见》明确，家庭中的二级以上(含二级)成年重度残疾人，靠父母兄弟姐妹或子女供养的，由本人或供养亲属申请并提供当地村(居)委会、乡镇(街道)证明及残疾证，报公安派出所核准后单独立户，将其纳入最低生活保障范围。对家庭生活确有困难、已成年且丧失劳动能力的残疾人或支出型贫困家庭中的长期卧床不起的重病患者本人，经个人申请，可按单人户纳入低保范围。支出型贫困家庭的认定办法由县级以上政府民政部门另行规定。
关键词：标准制定
·原文·
最低生活保障标准，由设区的市人民政府根据当地居民生活必需的费用确定。最低生活保障标准应当根据当地经济社会发展水平、人均消费支出和物价变动情况，每年调整一次，或者适时调整。有条件的设区的市应当统一城乡最低生活保障标准。
【解读】低保标准的城乡统筹、区域统筹，是健全社会救助体系的大势所趋。 《办法》将低保标准的制定层级，由原来的县级政府提升为设区的市政府，无疑将有力促进低保标准的分区域统筹。 “有条件的设区的市应当统一城乡最低生活保障标准”的规定，也体现出破解二元结构、推动城乡一体化发展的鲜明取向。
低保标准的确定依据，是当地居民生活必需费用。濮宜平介绍，在实际操作中，主要依据消费支出比例法量化指标，将低保标准与上年度居民人均消费支出水平挂钩，按上年度城镇或农村居民人均消费支出水平的一定比例确定城乡低保标准。根据当地经济社会发展水平、人均消费支出和物价变动情况，低保标准每年调整一次，或适时调整。设区的市及其管辖的县级政府、乡镇政府、街道办事处，以及设区的市和县级政府民政部门的网站，应公布低保标准。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保，是打赢脱贫攻坚战的重要举措。今年3月，我省出台《关于社保兜底脱贫工程的实施意见》，要求建立低保标准量化调整机制，按照实行农村低保制度兜底脱贫的任务要求，进一步完善农村低保标准和救助水平与经济发展水平、物价水平相适应的调整机制，逐步缩小低保标准与扶贫标准的差距。 “市级政府可根据区域经济社会发展情况，研究制定本行政区域内相对统一的区域标准，加大统筹协调力度，确保到2017年农村低保标准与扶贫标准两线合一。 ”濮宜平说。
关键词：申请审定
·原文·
生活困难的家庭可以向户籍地乡镇人民政府、街道办事处申请最低生活保障。最低生活保障申请，由家庭成员中的成年人以书面形式提出。家庭成员申请有困难的，可以由所在的村民委员会、居民委员会代为申请。
【解读】严格的申请审定程序，是低保制度运行实现公平、公正的关键所在。 《办法》规定申请审定低保的基本程序是，生活困难的家庭向户籍地乡镇政府、街道办提出申请，并按规定提交相关材料；乡镇政府、街道办开展调查核实、组织民主评议、公示后，提出初审意见，由县级政府民政部门审批；县级政府民政部门作出审批决定，及时反馈审核审批结果，对不予批准的应说明原因。
着眼低保申请办理服务效能，《办法》规定，乡镇政府、街道办应一次性告知申请人需要提交证明材料的目录和要求。申请人提交的材料齐全、符合要求的，乡镇政府、街道办应作出受理申请的决定，向申请人出具受理通知书。乡镇政府、街道办应自受理申请之日起15日内提出初审意见。县级政府民政部门应自收到乡镇政府、街道办依规定提交材料之日起15日内作出审批决定。
对申请低保家庭成员状况、收入状况和财产状况的调查核实，关乎低保对象的准确认定。乡镇政府、街道办进行初审时，应采取入户调查、邻里访问、信函索证、信息核查、群众评议等方式，调查核实上述状况。为确保低保对象认定过程公开、透明，《办法》明确，乡镇政府、街道办的初审意见，应在申请人所在村委会、居委会公示栏和村民小组、社区醒目位置公示，公示时间不得少于7日。对公示的初审意见有异议的，应对异议进行调查核实，并公示调查核实结果。县级政府民政部门作出批准给予低保的决定，同样需进行公示。 “审核审批全程公开透明，目的就是为了避免暗箱操作，确保低保对象认定准确、公正。 ”濮宜平表示。值得注意的是，《办法》特别明确了不予批准低保申请的几种情形。除共同生活家庭成员人均月收入、家庭财产状况不符合条件以外，不予批准申请的情形还包括不如实登记共同生活家庭成员状况、家庭收入状况、家庭财产状况信息，或拒不提供相关证明材料；家庭中有就业能力的成员，无正当理由连续2次拒绝就业安排等。
关键词：动态管理
·原文·
最低生活保障家庭成员状况、收入状况或者财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当根据变化情况，作出增发、减发或者停发最低生活保障金的决定。
【解读】低保对象的收入、财产等状况，往往处于动态变化之中。要实现应保尽保、应退尽退，必须健全低保动态管理机制。 《办法》规定，村(居)委会发现低保家庭成员状况、收入状况、财产状况发生变化的，应及时向乡镇政府、街道办报告。接到报告后，乡镇政府、街道办应及时核查。低保家庭也应主动报告成员状况、收入状况、财产状况变化情况。县级政府民政部门、乡镇政府、街道办，应定期核查低保家庭成员、收入和财产状况。
家庭经济状况核对是低保工作的难点。长期以来，低保经办管理人员主要通过入户调查、邻里访问、信函索证等传统手段调查核实申请人家庭收入，或依靠目测、询问等方法作出直观判断。近年来，我省推动建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制。 “通过信息核对系统，点击鼠标就可了解低保申请人家中有几口人、多大房子，是不是个体经营户，既提升了调查核实效率，也提高了准确性。 ”濮宜平说。 《办法》明确，县级以上政府民政部门应建立低保家庭成员状况、收入状况、财产状况信息核对管理系统。低保家庭信息核对管理系统应与公安、住房建设、国土资源、人力资源社会保障、工商、税务等领域的公共信息服务系统互联互通、共享相关信息。 “未来，我省将进一步健全申请救助家庭经济状况核对机制，全面建立起纵向贯通部省市县，横向联通政府各有关部门和机构的申请救助家庭经济状况核对平台，确保申请救助对象公正高效认定。 ”濮宜平介绍。
·政策链接·
最低生活保障制度
对家庭成员人均收入低于当地低保标准，且符合户籍、家庭财产等方面条件的居民给予基本生活补助的救助制度。我省城市低保与农村低保制度分别于1998年和2007年全面建立，2007年底实现城乡全覆盖。
低保补差
对低保对象进行救助时实行差额补助，即：低保救助金等于最低生活保障标准减去家庭人均收入。
补齐制度短板 守住民生底线
习近平总书记来皖考察时指出，在当前经济下行压力加大、社会问题矛盾增多的情况下，尤其要履行好保基本、保底线、保民生的兜底责任。我省在总结多年来推进城乡低保制度建设经验的基础上，广泛征求意见，补齐制度短板，制定《安徽省最低生活保障办法》，这正是以制度化举措保障困难群众基本生存权利，努力保基本、保底线、保民生的具体体现。
《办法》的一大亮点是城乡统筹。此前，我省城市和农村低保在操作规程上不尽一致。 《办法》突破城乡二元思维，对城乡低保规定了相同的制度安排和申请流程，实现了困难群众申请低保的制度公平、机会公平和权利公平。随着《办法》的贯彻落实，城乡低保管理服务的统筹发展必将进一步深化，低保标准的城乡差别也将逐步缩小。对困难群众而言，低保是“雪中送炭”，必须“送”得准确、及时。 《办法》对低保审核审批和动态管理作出详细规定，精准救助的制度保障更加有力。落实好《办法》有关规定，必须进一步健全救助申请受理办理机制、申请救助家庭经济状况核对机制、“救急难”主动发现机制和社会力量参与机制。要做到既防止“漏助、错助、骗助”行为和救助不力的“冷漠病”，又杜绝盲目攀比和“养懒汉”现象，确保宝贵的救助资源真正用于需要救助的困难群众。要充分发挥社会力量作用。运用财政、税收方面政策措施，鼓励、引导社会组织和个人通过多种方式参与低保工作，共同守护好民生底线。
·延伸阅读·
城乡低保标准大幅增长
我省持续增加低保资金投入，不断健全低保管理运行机制，城乡低保标准和实际补助水平均大幅提升，低保认定更加准确高效。 “十二五”期间，全省近300万城乡困难群众基本生活得到有效保障，基本实现应保尽保。据统计，“十二五”期间，全省累计支出低保资金309.32亿元，城乡低保标准分别增长了76%和151%，实际补助水平分别提高了94%和113%。自上而下、衔接配套的低保政策体系日趋完善，政策“碎片化”问题逐步解决，实现了有规可依、有章可循。保障机制更加科学，建立了低保标准与经济社会发展相适应的动态调整机制、与物价上涨挂钩的联动机制，“一门受理、协同办理”机制，“救急难”工作及主动发现机制，申请救助家庭经济状况核对机制等。低保与就业扶持、扶贫开发、养老保险等制度有效衔接、形成合力，较好发挥了各项制度保障困难群众基本生活的协同作用。
双重需要推动新规出台
我省城乡低保制度已建立多年，城市低保和农村低保管理运行均形成一系列制度规范。此次出台《安徽省最低生活保障办法》，主要基于维护法制统一和解决低保管理运行中现实问题的双重需要。
2002年4月，省政府颁布《安徽省城市居民最低生活保障实施办法》。这部规章的实施，对保障城市生活困难家庭基本生活发挥了重要作用。2014年5月，国务院出台《社会救助暂行办法》，按照城乡统筹要求，统一了城乡低保制度，对低保的申请、受理、审批程序作出原则性规定。《安徽省城市居民最低生活保障实施办法》仅就城市低保进行规范，缺失农村低保制度，且其规定的低保条件、标准、申请、审定等，与《社会救助暂行办法》不尽一致。为维护法制统一，有必要制定新规章，替代《安徽省城市居民最低生活保障实施办法》。经过多年努力，我省低保工作成效显著，但也存在一些急需解决的问题。如农村低保缺乏统一制度规范；低保标准制定主体层级低，标准的调整和公开机制不完善；低保动态调整机制不完善，低保申请、审定程序繁杂，公开透明度不高等现象在各地不同程度存在。有效解决这些问题，同样需要通过立法予以保障。（安徽日报 汪国梁）