人大许可的制度设计与实践思考

在我国的人民代表大会制度法律体系下，各级人大代表的言论和人身自由受到法定前提的保护，非经法定程序的许可，相关国家机关不能随便限制人大代表的人身自由，这就是我们通常所说的对保障各级人大代表执行职务而设定的“人大许可制度”。这一制度设计溯源于宪法第七十四条的规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”。之后制定的地方组织法、代表法也相应赋予了地方各级人大及其常委会的人大许可权，尤其是2012年10月新修正的代表法对这一制度的设计更具目的性、更加具体化。下面，笔者从理论与实践的角度，就人大许可的制度设计与实践运用谈一管之见。

人大许可的制度设定和不断完善

我国的人大许可制度与人民代表大会政体制度的确立是一致的。1954年9月20日经一届全国人大一次会议通过的“五四宪法”第三十七条就明确规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判”。由于受“文革”影响，国家政体制度受到冲击和破坏，“七五宪法”删除了人大许可的这一制度规定，“七八宪法”也没能及时恢复。经历拨乱反正、正本清源，人民代表大会制度得到恢复和不断完善。1982年制定的现行“八二宪法”恢复了人大许可这一制度，之后的1979年7月1日经五届全国人大二次会议通过的地方组织法将这一许可制度扩大到县级以上，当时法律规定要报请本级人大常委会“批准”，到1986年地方组织法第二次修正时，才参照全国人大的做法，改为“许可”。1992年4月3日经七届全国人大五次会议通过的代表法，在宪法、地方组织法等相关法律规定的基础上，进一步扩大了人大许可的范围：一是除规定逮捕和刑事审判需要许可外，采取法律规定的其他限制人身自由的措施，也应当得到许可；二是对采取法律规定的限制乡镇一级人大代表人身自由的措施，执行机关应当立即报告人大。

2012年10月新修正的代表法关于人大许可的制度设计更具目的性、更加具体化。新增了“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”（代表法第三十二条第三款之规定）的规定，限定了人大许可的审查范围和重点，进一步完善了人大许可制度设计的目的：“对代表执行职务的保障”。

透视代表法第三十二条之规定，人大许可制度设定的法定前提有：

一是许可层级的法定。 县级以上各级人大代表，不包括乡镇一级人大代表。乡镇一级人大代表只要事后“立即报告”即可，代表法第三十二条第四款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会”。

二是许可主体的法定。 在人代会期间由主席团许可，闭会期间由人大常委会许可。

三是许可情形的法定。 代表法第三十二条第一款规定：“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”；第二款同时规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可”。依法可见，许可的法定情形是“逮捕或者刑事审判”以及“法律规定的其他限制人身自由的措施”。

四是许可程序的法定。 透过代表法第三十二条的一些关键用词（如：“非经……许可”，“不受……”；“采取……措施”，“应当经……许可”）不难看出：如果有关机关要限制人大代表的人身自由，必须要先行得到人大许可，否则就程序违法；除非是现行犯罪，才能事后报告，因为代表法第三十二条第一款只特别规定：“如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告”。

五是许可决定的法定，亦称审查范围的法定。 代表法新增的第三十二条第四款规定了许可审查的两种情形，即：“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”；根据是否存在的法定情形，“并据此作出决定”，存在的应依法不予许可，不存在的应依法予以许可。

人大许可的程序操作与实践思考

透视代表法第三十二条之规定，人大许可的程序应遵循先申请后许可的法定原则。具体来说，可通过以下步骤实现：

第一步，提出申请。 由有关机关向人大提出书面许可申请，这里的“有关机关”是指能够依法限制公民人身自由的公检法机关，不包括党的纪检监察机关；因此，实践中出现的对党员干部的“双规”、“双指”，应该不属于人大许可的法定情形。这里的“人大”，如果在人代会期间向大会主席团提出申请，如果是闭会期间向人大常委会提出申请。许可申请的标题可以概括为“关于许可对×××采取强制措施的申请报告”，也可以具体到采取某种限制人身自由的措施，如《关于许可对县人大代表×××依法刑拘的申请报告》。许可申请的主要内容应包括：对拟采取限制人身自由措施的人大代表涉嫌违法违规的事实根据，拟依法采取何种限制人身自由的措施及后续可能，拟批准采取强制措施机关的审核意见，同时还应附相关事实根据的复印件。许可申请人一般应是拟采取强制措施的同级有关机关，如同级政府的公安机关和法院、检察院；如果是隶属的上下级机关，可以安排或报告同级相应机关提出许可申请；如果是不隶属的异地申请，应商情隶属的相应有关机关协同提出申请报告。

第二步，受理审核。 如果在人代会期间，许可申请报告应交人代会秘书处，秘书处接到许可申请报告后应及时向大会秘书长进行报告，并根据秘书长的意见将许可申请材料交由人大及其常委会的相关机构（如：内务司法机构、代表资格审查机构）进行初步审核；相关机构初步审核后，应向秘书处提出初步审核意见（许可还是不许可）。如果是闭会期间，许可申请报告应交人大常委会办公室，办公室接到许可申请报告后应及时向人大常委会主要负责人进行报告，并根据领导意见将许可申请材料交由常委会相关机构进行初步审核，再由常委会主任会议进行初步审查。

第三步，审查决定。 人代会主席团（或人大常委会）对秘书处（或主任会议）提出的许可审核审查初步意见进行审议审查，决定是否许可；并向提请许可申请的机关作出书面决定。

纵观人大许可的实践案例，走人大许可程序仍有不可忽视的一些问题：

（一）未经许可限制人身自由的问题。 媒体曾报道，2012年，河南省横川县人大代表李万均未经许可被商丘市警方网上通缉并于4月30日至5月3日被非法羁押在商城县看守所；后经横川县人大方面交涉，才被释放。虽然说，早在2000年最高人民检察院就下发了《关于严肃查处非法拘禁人大代表犯罪案件的紧急通知》，但仍有少数地方司法机关人员置人大许可制度于不顾，非法拘禁人大代表。为有效避免类似于李万均事件的发生，一方面司法机关在限制公民人身自由的实践中，要落实好公民身份询问查询程序，以确认相关当事人是否具有人大代表身份；另一方面有人大代表身份的当事人一旦被限制人身自由，要主动表明自己的人大代表身份，以避免“误会”。笔者认为，限制县级以上人大代表人身自由必须坚持事前许可的原则，未经人大许可有关机关绝对不允许限制县级以上人大代表的人身自由，否则就要依法从严按涉嫌非法拘禁罪查处相关责任人。

（二）许可申请被否决的问题。 关于人大否决司法机关限制人大代表人身自由的许可申请，实践中也时有出现。就媒体报道的李万均事件，横川县人大常委会就票决否定了商丘市警方的关于中止或取消李万均人大代表资格的请求。媒体还报道，2012年8月29日，浙江省温州市十二届人大常委会第四次会议,因投票表决赞成票不足半数，否决了广西玉林市公安机关对该市人大代表叶际宣采取刑事拘留强制措施的许可请求；不过在9月28日，温州市再次召开十二届人大常委会第五次会议，决定许可对叶际宣依法采取刑事拘留强制措施。以上两起许可被否定的案例有两个共同点：一是异地申请，二是投票表决。关于异地申请许可被否决，难免不让人联想到有“地方保护主义”在作祟；关于采取投票表决的方式否决许可对人大代表限制人身自由的申请，有所不妥。异地申请许可限制人大代表人身自由，应商请人大代表所在地的相应司法机关提出，最大限度地争取当地相关机关认同和协助。人大许可决定不宜采取投票表决的方式，应依据法定情形予以审查许可，有“对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”，要依法予以否决，否则就应该许可司法机关的申请。笔者认为，法律设定人大许可制度，赋予人大代表的人身特别保护权，其目的在于保障人大代表执行职务言论免责和人身自由；人大机关不能滥用许可否决权，更不能让“人大代表”这一头衔成为违法乱纪的“挡箭牌”。

（三）主任会议代为许可的问题。 关于人大常委会主任会议是否能够直接许可限制人大代表的人身自由，过去有过争议，实践中也的确有些地方就是主任会议许可，报人大常委会备案。2010年代表法修正时，草案征求意见稿就有“在本级人民代表大会常务委员会闭会期间，在紧急情况下，可以由主任会议决定许可，报下一次人民代表大会常务委员会会议确认。”的条款；但是代表法正式修正还是没有赋予主任会议许可权。笔者认为，新代表法第二次修正后，应该杜绝主任会议代行许可的现象出现，只要有司法机关的许可申请，必须经人代会主席团或人大常委会依法决定许可，主任会议不能越俎代庖。

（四）许可后代表职务的处置问题。 实践中，一些地方人大在许可限制人大代表人身自由的同时，就决定其暂停执行代表职务。实际上，这一做法是有悖法律的。在许可限制人大代表人身自由的会议上，该代表的人身自由实际上还没有被限制，即使是要“被羁押”或“被判刑”符合代表法第四十八条规定情形的，也不宜在同一次会议上决定暂停其代表资格。笔者认为，在人大许可限制代表人身自由后，其代表职务的处置应顺其自然。代表涉嫌违法被许可限制人身自由后，如果“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；”或“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。”符合暂停执行代表职务的情形，在下一次人大常委会上就应该依法暂停其执行代表职务；如果被判刑并“依照法律被剥夺政治权利的”，符合代表法第四十九条规定的代表资格终止，在下一次人大常委会上就应该依法终止其代表资格；代表因违法犯罪可以自行引咎辞职，也可以依法罢免，终止其代表资格。

（五）身兼多级人大代表如何许可的问题。 2010年选举法第五次修正增加了“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表”（选举法第四十五条之规定），有效地防止了 “梁广镇现象” 的发生；但是，担任有隶属关系的多级人大代表的现象还是有的，也是合法的；那么，如何许可限制担任多级人大代表的人身自由呢？实践中，一些地方只报请最高一级的人大许可，如《锦州市人民代表大会常务委员会关于对市人大代表采取限制人身自由措施和实施刑事审判的许可办法》第二条第二款就规定“对担任两级以上人民代表大会的代表采取限制人身自由措施或者实施刑事审判，司法机关应当同时向相应的大会主席团或者人大常委会提请许可，由其中最高一级大会主席团或者人大常委会决定，并由其通报下级大会主席团或者人大常委会”。但是，这一规定没有法律依据，也不合法理。从法理上讲，上下级人大之间没有领导关系，有的只是一定的法律监督关系、业务指导关系和工作上的联系关系。只经最上一级的人大主席团或者人大常委会许可，实际上是剥夺了下级人大主席团或者人大常委会的许可权，不符合人民代表大会制度的设计。笔者认为，如果出现多级人大代表的许可，应依法多级分别进行许可；若出现许可不一致的，应以最高一级为准，因为上一级人大常委会依法有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”（地方组织法第四十四条之规定）。