省人大常委会审议全省农村公路建设发展情况报告的意见
省十二届人大常委会第八次会议听取和审议了陈树隆副省长受省人民政府委托所作的《关于全省农村公路建设发展情况的报告》，并就该项工作进行了专题询问。
常委会组成人员审议认为，“十一五”以来，各级政府和相关部门积极贯彻落实公路法及我省农村公路条例，不断加大农村公路建设管理养护力度，全省农村公路网络体系基本形成，实现了与国省干线公路以及城市道路的有效对接，促进了农村经济社会发展。常委会经过审议，赞成这个报告。同时，常委会组成人员认为，农村公路现状与城乡发展一体化的要求以及人民群众日益增长的交通需求相比仍有差距。主要是：省农村公路条例中规定的配套办法尚未出台，建设养护资金缺口较大，整体技术等级偏低，通达深度不够，养护管理没有完全到位，路政执法力量相对薄弱，农村客运服务水平不高等。为贯彻落实十八届三中全会提出的统筹城乡基础设施建设，推进基本公共服务均等化的要求，全面落实《安徽省农村公路条例》，积极回应人民群众的关切，常委会组成人员提出如下审议意见。
一、进一步加大农村公路建设养护投入
1．落实《安徽省农村公路条例》第二十八条、二十九条规定。省政府要在2014年上半年出台农村公路养护工程补助办法，明确省、市政府补助标准。督促县级政府落实主体责任，将建设养护资金纳入财政预算。
2．加大资金整合。省政府及相关部门要积极争取中央政策和资金支持，进一步整合现有涉农专项资金，加大对农村公路建设养护的支持力度。
3．调整补助政策。省政府用于农村公路建设养护补助资金要向经济欠发达地区倾斜，同时保证资金落实到县。
二、进一步提升农村公路通畅水平
1．提高农村公路通达深度。督促县级政府在美好乡村建设中，逐步解决农村公路技术等级偏低和通达深度不够等问题，加快危桥改造步伐，推进安保工程建设，改善农村公路路网结构。
2．深化农村公路管理体制改革。督促县级政府积极探索实施政府购买服务方式，推进农村公路管养市场化。
3．加强路政管理。督促县级政府研究整合基层农村公路路政、运政管理机构职能，加强行政执法工作。建立由沿线乡镇、行政村、农民群众共同参与“群专结合”的农村公路保护网络。制止超限超载、乱堆乱放、占道经营等影响道路通行的违法行为。
4．建立目标考核机制。督促县级政府将农村公路建设养护工作纳入目标考核范围，保障基层政府责任落实到位。
三、进一步推进农村客运市场发展
1．加快培育和建立农村客运市场。省政府及相关部门要按照“政府推动、市场引导、多方参与、互相合作”的原则，推动农村客运市场的培育和建立，提高农村客运的通达深度。
2．加强农村客运基础设施建设。各级交通运输主管部门要全面放开客运市场，优先吸收社会资金参与站点建设。
3．统筹配置城乡客运资源。各级交通运输主管部门对冷热线路可以打捆招标，也可以对经济效益差的线路实行政府补助，逐步实现农村客运公交化运行，鼓励城市公交向城市周边延伸覆盖，加快推进城乡客运一体化进程。
附：关于我省农村公路建设发展情况的调研报告
关于我省农村公路建设发展情况的调研报告
省人民代表大会城乡建设环境与资源保护委员会
为做好常委会听取和审议全省农村公路建设发展情况的报告并开展专题询问的有关工作，城建环资委于今年5月召开了依法推进农村公路建设和发展座谈会，16个市人大城建环资委围绕这个主题先期开展了调研，并形成了调研报告。11月下旬，在听取省交通厅关于我省农村公路建设发展情况报告后，按照主任会议通过的专题询问方案，城建环资委和农业农村委负责同志带领部分省人大代表组成三个调研组，分赴淮北、宿州、蚌埠、滁州、宣城和黄山6个市及所辖部分县（市、区）开展农村公路建设发展情况专题调研。调研期间，实地察看了部分农村公路、县级农村公路养护中心和乡镇农村公路管理站，围绕《安徽省农村公路条例》的贯彻实施情况，与县区政府及相关部门负责同志进行座谈，听取县乡基层干部群众的意见和建议。现将调研的主要情况报告如下。
一、农村公路建设发展的主要成就和工作
农村公路是指纳入农村公路规划，并按照国家和省公路工程技术标准修建的县道、乡道和村道，包括农村公路的桥梁、隧道和渡口，是农村重要的公共基础设施。“十一五”以来，我省不断加大对农村公路建设力度，农村交通条件发生了深刻的变化。到2012年底，全省农村公路总里程达15.14万公里（占公路通车总里程的91.7 %）,居全国第8位；其中县道2.53万公里、居全国第6位，乡道3.78万公里、居全国第12位，村道8.83万公里、居全国第8位，全省99.9%的行政村通了水泥路（油路）。农村公路大规模的建设和发展，提高了我省农村通达水平，促进了农村经济社会发展，改善了广大农民群众的生产生活条件，使我省农村交通运输事业迈上了新的台阶。
（一）坚持规划引领，合理布局农村交通运输网络
“十一五”期间，省交通厅制定了交通发展规划，明确六大工程，其中“村村通”工程，要求与新农村建设总体规划、农村土地利用规划、城乡交通一体化建设规划、扶贫开发规划等相衔接，并与农村渡改桥工程、农村客运站点专项建设规划相结合，促进各地结合实际，科学编制区域农村公路发展规划。“十二五”期间，按照“扩大成果、完善设施、提升能力、统筹城乡”的基本要求，省交通厅编制了《农村公路“十二五”发展规划》，进一步完善农村交通运输网络，形成了农村公路规划与经济社会发展规划、城乡规划、国道和省道规划以及其他方式的交通运输发展规划相协调的规划体系。与此同时，省交通运输部门在全国率先利用GPS、GIS等科技手段，建立健全全省农村公路数据库和电子地图，增强农村公路发展规划的系统性和科学性。在规划引领下，合理安排建设序列，优先安排干线路、班线路、学生路、经济路等重点项目，统筹考虑路网协调，科学确定项目实施标准。经过长期努力，全省农村公路已基本形成以县道为骨架、以乡道为支线、以村道为脉络的网络体系，实现了与国省干线公路以及城市道路的有效对接互通，为农村经济社会发展提供了有力的支撑和保障。
（二）多元筹措资金，努力加大建设养护管理投入
自从大规模开展农村公路建设改造以来，各级政府采取由财政投入、贷款融资、社会捐助、群众筹集、市场运作等多渠道筹资方式，努力解决农村公路建设改造资金困难。省交通运输部门通过成立省农村公路投资中心，从国家开发银行贷款40亿元，成为全国第一家利用银行贷款建设农村公路的省份。2009年燃油费税改革以后，中央和省级财政逐步加大对农村公路的投入，各市县区根据当地的财政状况，通过提高比例、定额补助等方式增加地方自筹。如合肥市2013年安排财政资金1亿元，对农村公路建设实行定额补助；滁州市成立农村公路建设投资中心，筹集市补资金2.45亿元；金寨县整合以工代赈、扶贫、库区等资金；利辛县采取“以树换路”的筹资方式。据不完全统计，2006年—2013年，争取中央投入农村公路补助资金111亿元，省交通厅通过贷款和筹资投入资金43.5亿元，省财政投入约8亿元，全省完成农村公路建设投资454亿元。同时，省政府将农村公路危桥改造纳入民生工程,“十二五”期间仅危桥改造国家和省安排补助资金计划达40亿元，对农村公路建设改造发挥了至关重要的作用。
农村公路养护资金主要来源于国家和省级补助以及地方自筹，其中，国家和省按照县道每年7000元/公里、乡道3500元/公里、村道1000元/公里标准补助（简称“7351”）,地方政府按照每年县道5000元/公里、乡道2500元/公里、村道500元/公里标准自筹。由于补助标准偏低，不能满足实际需要，部分市采取“以奖代补”和县区政府给予适当补助的形式，弥补部分养护工程和日常养护资金不足。农村公路管理机构人员管理经费主要是从省级财政转移支付中安排，不足部分由地方政府想办法解决。
（三）明确标准质量，大规模开展农村公路建设
按照国家《公路工程技术标准》的相关规定，我省确定通村公路不低于四级公路标准，即路面宽度不低于3.5米，水泥路面厚度不低于18厘米,通达行政村村部或学校。“十一五”期间我省以行政村通水泥路（油路）为目标，总投资约157亿元，新改建通村公路近6万公里，基本实现了行政村公路“村村通”，使广大农民群众实实在在分享到国家经济快速发展的成果。宣城市开展随机民调建市十周年群众最满意的“十大工程”评选，农村公路“村村通”名列榜首。在重点实施农村公路“村村通”工程的同时，大力开展农村公路通达工程建设，完成了最后3个建路最艰难的深山区乡镇通油路的建设任务；新改建通乡油路16396公里；完成渡口改造1200道，渡改桥228座；改造农村公路危桥753座，安保工程投资2.6亿元。
“十二五”期间，农村公路重点是实施县乡公路升级改造、危桥改造加固及安保工程。国家和省计划补助40亿元，用于6000余座危桥改造民生工程建设；每年国家补助12亿元用于县乡公路升级改造及安保工程建设。目前，全省已完成县乡道改造9747公里、危桥改造3382座、县道安保工程3412公里和村道路肩硬化24288公里。农村公路大规模的建设改造明显提高了农村交通安全通畅水平。
在加快农村公路建设的同时，省交通厅高度重视项目的质量安全监管工作，出台了《安徽省农村公路建设质量督查工作方案》。各地认真执行质量监督管理规定，大力推行项目规范化管理，有些地方还从新闻媒体、人大代表、政协委员和人民群众中聘请义务质监员，采取质量控制关口前移，抓好两个“关键人”（施工单位现场负责人和施工现场监理）和两套“关键设备”（水泥混凝土路面施工前场设备和后场设备）等有效做法；坚持实行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制和质量责任终身制，形成了“政府监督、法人管理、社会监理、企业自检”的质量保证体系。蚌埠市在工程施工期间每月开展一次综合督查，保证农村公路建设质量和安全。
（四）落实责任主体，加强养护管理工作
2007年11月，省政府办公厅出台了《关于推进农村公路管理养护体制改革的意见》，明确了县级人民政府是本区域农村公路管理养护的责任主体，负责筹集和管理农村公路养护资金，监督农村公路管理养护工作。省交通厅出台了《安徽省农村公路养护工程管理办法》、《安徽省农村公路民生工程后续管养办法》，各市县区均按要求制定了具体实施意见，初步建立了“县道县管、乡村道乡管”的管理养护体制。县道养护依托县级交通部门的专业化农村公路养护中心，乡村道由乡镇农村公路管理站按照“群专结合”的方式进行养护，目前全省约有95%的乡镇成立了农村公路管理站，使农村公路养护工作逐步走向常态化、规范化。如宿州市埇桥区建立三级联动机制，区级层面建立两个养护中心，乡镇层面建立24个养护站，村级层面做到每个行政村建立一个养护道班，配备3—5名养护员，负责村道日常养护。每年区政府拿出300多万元专项经费通过“以奖代补”形式奖励养护工作突出的乡镇，基本保障了乡村公路养护工作。为了继续深化我省农村公路管理养护体制改革，根据交通运输部印发的《农村公路管理养护年活动总体方案》，2011年，省交通厅制定《安徽省农村公路管理养护年活动实施细则》，力求通过2012年至2014年三年的管养年活动，建立健全农村公路管理养护的规章制度、技术规范和标准体系，逐步提升农村公路管理养护水平。
为克服人员、经费紧张的困难，许多地方积极探索农村公路保护机制，在明确县级农村公路管理机构是区域内路政管理的唯一执法主体的前提下，结合农村公路特点，赋予了沿线乡镇政府、行政村和群众一定的权利和义务，初步建立了全民参与的农村公路“保护网”。部分县区整合基层交管站工作人员力量，实行“一岗双责”，既负责运政管理又承担路政管理，解决人手不足问题。如宁国市乡、村道的路政管理采用委托管理、路政协管及乡规民约等相结合方式，治理超载超限及日常管理，有效地维护了农村公路路产路权。
（五）坚持路通车通，农村客运服务水平不断提升
为解决农村客运问题，各地统筹农村公路和农村客运协调发展，因地制宜，坚持农村公路与农村客运站点统一规划，同步建设，加强农村公路客运站点建设。目前，全省共建成农村客运站1112个，客运候车点18923个，初步解决农村客运和农民群众安全方便乘车需要。同时，开放农村客运市场，积极推行农村客运班线公司化改造，调整和优化农村客运市场结构。创新农村客运组织形式，灵活开展客运班线经营，实行优惠政策，加大对农村客运扶持力度，推进城乡客运一体化进程。如黄山市各县区积极扶持组建经济实体，推行城乡客运股份制经营，开通城乡公交。目前，全省共有农村客运车辆1.9万辆，农村客运线路4284条，日均发班约58697个班次，全省乡镇和建制村客车通达率分别为100%和98.1%。
二、存在的主要问题
近年来，我省农村公路无论总体规模、技术标准还是路况水平都取得了长足的发展，但与人民群众日益增长的交通需求相比，仍存在较大的差距，面临许多亟待解决的问题。主要表现在以下几个方面：
一是农村公路建设标准和要求相对较低，难以满足农村发展需要。工业化、城镇化和农业现代化的发展对农村公路提出了新的要求，但“村村通”工程标准偏低，路面宽度大部分为3.5米，影响会车安全和行车畅通，而且村道只要求到村部或学校，未连通自然村，各地都出现“村村通”断头路现象。另外县、乡道中高等级公路占比偏低，截止2012年底，全省农村公路二级以上的只占2.1%，三级公路占10.3%，83.8%是四级公路，等外公路还占3.8%；未铺装路面公路有27.3%，简易铺装路面公路有17.1%。这些都影响了城乡发展一体化进程，制约了县域经济的发展，甚至造成一定的安全隐患。
二是农村公路建设养护资金缺口较大，影响农村交通持续发展。农村公路建设所需投入的巨量资金与基层筹措资金能力之间矛盾较为突出。我省农村公路“十二五”规划，重点是县乡道改造提升，据初步测算，县乡道改造提升每公里实际成本平均约100万元，而国家对县乡道改造升级补助二级路50万元/公里，三级路40万元/公里，其余需要地方政府自筹，压力巨大，按照“十二五”规划目标测算，改造资金总的缺口在100亿元以上。当前，各地迫切要求实施“村村通”延伸工程，解决断头路和路面加宽、路肩加固等问题，仅此一项需要筹集资金约600亿元，而“村村通”已退出民生工程，资金没有着落。在已实施的农村公路建设中，经济不发达地区和贫困地区县乡政府自筹资金不足，背负了较大的债务。据反映，“村村通”工程濉溪县负债达7000万元，埇桥区达3000万元。基本形成了政府欠施工队的，施工队欠材料供应商的债务链。这个问题如不妥善解决，可能影响农村社会稳定。此外，各地农村公路养护工程资金严重不足。据初步测算，全省农村公路平均每年大、中修需要投入27亿元，小修保养需要投入14亿元，日常养护需要投入3.2亿元，如2012年全省农村公路养护资金需求约44亿元，实际按照“7351”标准只能补助4亿元，县区自筹4.3亿元，缺口达35.7亿元。
三是农村公路日常管护工作滞后，服务水平不高。相对于近年来的大建设大发展，农村公路管理养护工作明显滞后，制约了农村公路的可持续发展。（1）重建轻养。各地新建公路的积极性很高，但建后管养工作未跟上。国家和省“7351”的养护资金标准已执行多年，明显较低，难以满足当前管理养护工作的需要。部分县区政府不仅未按国家要求足额落实管理养护资金，甚至存在建设项目挤占上级养护补助资金的现象。（2）乡村道多数失养。乡镇政府大多数成立了农村公路管理站，具体承担乡道、村道的管护工作，由于工作人员较少，流动性大，组织松散，资金难以到位，与其承担的公路管护任务极不相称，使乡村道多数处于失养状态。（3）路政管理薄弱。目前，全省大部分县级农村公路管理机构的路政执法人员仅2—3名，相对于点多面广线长的农村公路，路政执法力量相当薄弱，无法对所辖公路实施有效管理，致使超限超载、侵占公路等行为经常发生，公路受损问题日趋严峻。（4）标识不完善。随着农村公路技术等级的提高和路面状况不断改善，路面车辆通行速度不断提高，标志标牌、警示标识等安全设施不够完善，给道路交通留下安全隐患。
四是农村客运发展不平衡，安全管理亟待加强。农村客运市场受道路状况、人口分布、经济发展水平制约，整体上具有客源分散、客流不稳定、效益不高的特点，市场自发力量难以使其健康、持续发展。（1）发展不平衡。客运车辆大多挤在客源多、道路状况好、经济效益高的热门线路上，而支线、冷线无人问津。（2）从业人员素质低，服务质量较差。农村客运多为个体运输户单人单车经营，经营主体多，运输组织分散，管理难度大，竞争不规范。（3）站场基础设施薄弱，难以形成有形客运市场。目前，全省虽然建成1000多个农村客运站，近2万个候车点。但由于受资金投放和收益率低的限制，乡镇等级站较少，一些地方存在车无站可进，人无点可归的现象。（4）客运车辆技术水平低，安全性差。农村客运使用的车辆多为技术状况较差，车型多而杂，且等级较低。加上农村客运点多、面广，农村道路普遍偏窄，群众交通安全意识薄弱等问题，农村客运安全管理工作亟待加强。
三、几点建议
（一）努力增加农村公路建设养护管理资金投入
农村公路是惠及我省5000万农村人口的重要民生工程。当前，在农村公路存在的诸多问题中，最关键的是资金问题。鉴于农村公路具有很强的公益性，资金应该以政府投入为主，由公共财政优先予以保障。
1．建议尽快落实《安徽省农村公路条例》第二十九条第二款规定，出台农村公路养护工程省、市财政性资金补助标准，明确投入比例。县级人民政府必须落实主体责任，将不足部分资金全额纳入县级财政预算，切实解决农村公路养护资金投入不足的问题。
2．建议省政府出台政策，整合相关资金投入农村公路建设。一是根据专项资金投向，统筹使用以工代赈、扶贫开发、财政“一事一议”、以奖代补等支农资金；二是从土地增值和资源开发收益中提取一定比例资金；三是从高速公路、国省干线公路施工企业营业税和收费公路公司营业税中列出一定比例资金，均用于农村公路建设。
3．建议微调资金补助政策，适当提高补助标准。农村公路补助标准可按县域经济发展水平区别对待、分类补助，向经济欠发达地区和建设成本高的地区适当倾斜；省财政在安排转移支付中，将农村公路建设管养作为一个重要因素予以考虑，适当提高补助标准，或者在年度资金总量不变的情况下，适当压缩农村公路建设规模，调剂部分资金用来提高标准，缓解基层自筹资金压力。
4．建议探索市场化融资渠道。利用农村公路冠名权、绿化经营权以及其他灵活的招商引资等方式筹集资金。
（二）进一步增强农村公路规划建设的科学性
1．适时启动村道延伸工程，完善农村公路路网。针对群众反映强烈的村道“断头路”和较大自然村不通水泥路（油路）的问题，交通和财政等有关部门要认真研究，统筹美好乡村建设规划，对村道延伸工程提出切实可行的规划原则和适当的补助标准，进一步提高农村公路通达深度和通畅水平。
2．对计划实行动态管理，充分调动地方积极性。分市下达年度指导性计划规模，年底进行抽查后，据实拨付补助资金。鼓励积极性高、准备工作充分的地区，优先获得上级资金和计划支持。
3．灵活选用公路技术参数，合理确定建设标准。农村公路建设不宜完全硬套公路技术标准，可根据地形地貌、交通量和资金筹集等实际情况，采取分路段设计，允许在局部条件受限路段适当降低技术指标，通过增设安保设施保证道路交通安全。
（三）着力加强农村公路养护管理
1．建议省编办、交通厅和财政厅等部门对乡村公路管理养护体制和运行保障进行研究，提出明确的指导性意见，使乡村公路管理养护得到保障。探索实施政府购买服务方式，逐步推进农村公路养护市场化。
2．建议省相关部门研究整合基层农村公路路政、运政管理机构职能，实行一岗多责，积极探索建立由沿线乡镇、行政村、农民群众共同参与，“群专结合”的农村公路保护网络,严厉打击超载超限行为。
3．建议省级加快政策研究，推进农村公路安保工程全面建设，切实保证人民群众安全出行。
4．建议将农村公路管养工作纳入基层政府目标管理，进入基层政府主抓的中心工作。
（四）创新发展农村客运工作
1．全面开放客运站建设投资市场，优先吸收社会资金，以独资、合资、合作、联营等方式参与站点建设。
2．创新农村客运管理机制，按照“政府推动、市场引导、多方参与、互相合作”的原则，推动农村客运服务质量、安全状况、经济效益的改善，积极引导农村客运公交化运行。
3．加强安全教育和安全宣传，进一步增强经营者和农民群众的安全意识、法律意识；建立各有关部门形成各司其职，信息共享，密切配合的工作机制，以确保安全管理工作顺利展开。