人大代表资格审查制度的过去和现在
2009年6月27日上午,十一届全国人大常委会第九次会议闭幕后,接着全国人大常委会办公厅举行例行新闻发布会,那时我担任全国人大常委会办公厅新闻发言人主持了这场新闻发布会。会上,香港文汇报记者问:深圳市原市长许宗衡被双规了,他的全国人大代表资格今后会有怎样的变化?这个问题与这次新闻发布会的主题没有直接关系,但作为新闻发言人,我不可以说“无可奉告”,要正面回应。我在脑子里迅速梳理思路、组织语言,依据法律规定和实际情况作了这样回答:深圳市原市长是由广东省选出的十一届全国人大代表,他的代表职务问题将由广东省人民代表大会或者广东省人大常委会作出决定。现在我们还没有收到广东省人大的有关报告,收到报告之后,全国人大常委会将会依法处理他的代表资格问题。
这里涉及这样的问题:人大代表资格是怎么回事?60多年来,人大代表资格审查制度经历了怎样的变化?
从一般道理上讲,代表(外国多称为“议员”)依法选出后,其代表资格应即告有效。在我国,代表选出后,具有了代表身份,但还需要经过代表资格审查委员会审查并经人大或人大常委会确认其的代表资格并公告。在人大换届时,新一届人大代表当选后马上可以参加为出席本级人民代表大会会议作准备的调研、视察等活动,但要在人民代表大会会议上行使权利,比如,参加审议、投票、提出建议,必须是在其代表资格确认之后。过去,有媒体不清楚代表“职务”和代表“资格”的区别,常把罢免代表“职务”说成罢免代表“资格”。就此,全国人大常委会办公厅曾专门向各省级人大常委会发函,明确代表当选后、资格审查确认前如何规范报道问题。
我们为什么要搞这样一个代表资格审查制度呢?
从历史上看,早在工农兵代表苏维埃时期,就实行代表资格审查制度。新中国成立之初,从领导干部到普通群众对有严格程序规定的普选都比较陌生,同时,1953年选举法规定,依法尚未改变成份的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子和其他依法被剥夺政治权利的公民没有选举权和被选举权。保证当选的人大代表都是有选举权和被选举权的公民,保证每位人大代表都是依法产生的,设置一道人大代表当选后的资格审查程序是必要的。
按照法律规定,负责审查代表资格的专门机构是代表资格审查委员会。起初,这个委员会由人民代表大会设立。1954年全国人大组织法规定,全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。每届全国人大代表在第一次出席全国人大会议时,向全国人大提出代表当选证书,由代表资格审查委员会进行审查。全国人大根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者宣布个别代表的当选无效。全国人大在一届、二届、三届、五届都设立了专门委员会性质的代表资格审查委员会(1975年召开的第四届全国人大,代表是由协商产生而不是由选举产生的,这届全国人大没有设立任何专门委员会)。1954年地方组织法规定,地方各级人大举行会议的时候,可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会,在主席团领导下进行工作。
人大代表资格审查制度实行20多年,一些问题显现出来。一是,每届人民代表大会第一次会议召开,选出代表资格审查委员会后,再审查当届代表的资格。这就是说,代表资格审查委员会成员自己的代表资格还没有确认,就来行使审查包括自己在内的代表资格的职权,既自己审查自己的代表资格,又在自己的代表资格没有确认前审查别人的代表资格,不符合法理。二是,当时的代表资格审查委员会只在人民代表大会开会期间活动,不能及时对在人民代表大会闭会期间补选的本级人大代表的资格进行审查。
1982年修改全国人大组织法,将代表资格审查委员会由全国人大设立改为由主持代表选举工作的全国人大常委会设立,作为常委会的常设工作机构。时任全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任的习仲勋同志作说明时指出:“过去,全国人大代表资格是在全国人大开会以后,由全国人大代表资格审查委员会进行审查的。现在根据宪法有关规定,草案对此作了修改,规定由主持代表选举的全国人大常委会设立代表资格审查委员会,审查代表资格,并在每届全国人大第一次会议开会以前公布代表名单。这样,在全国人民代表大会开会以前,就完成了代表资格审查工作,工作上比较便利。”从1983年3月五届全国人大常委会第二十六次会议开始,历届全国大常委会都设立代表资格审查委员会。经过几年的实践,1986年12月,六届全国人大常委会第十八次会议修改后的地方组织法规定,县级以上的地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会,审查代表的选举是否符合法律规定。至此,县级以上地方各级人大的代表资格审查制度与全国人大一致起来。但在乡镇,代表资格审查委员会仍由每届人大第一次会议设立,行使职权到本届人大任期届满为止。
依据宪法、选举法、代表法、全国人大组织法、地方组织法的规定,县级以上人大常委会代表资格审查委员会的职责主要有:1.审查新选出的下一届人大代表和补选的本届人大代表的资格是否有效并向本级人大常委会提出报告。按照1982年全国人大组织法第三条和1995年修改后的地方组织法第五十一条的规定,选举单位选举或者补选代表后,由代表资格审查委员会审查是否符合法律规定,常委会根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效,并公布代表名单。2.对暂时停止执行代表职务的情况向本级人大常委会报告。按照2010年10月修改后的代表法第四十八条的规定,代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的,被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利正在服刑的,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人大常委会报告。3.对代表资格终止情况向本级人大常委会提出报告。按照代表法第四十九条、第五十条的规定,代表有下列七种情形之一的,即地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域、辞职被接受、未经批准两次不出席本级人大会议、被罢免、丧失中国国籍、依法被剥夺政治权利、丧失行为能力的,其代表资格终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。
代表资格审查审什么?上世纪八十年代,地方人大针对这方面问题多次提出法律询问。如有的询问:发现代表有违法乱纪行为,代表资格审查委员会可否不经原选区同意而取消其代表资格；有的询问:有代表严重违背计划生育政策,可否由代表资格审查委员会宣布不承认其代表资格。全国人大常委会工作机构答复,代表资格审查,主要是审查代表选举中各个环节是否符合选举法的规定。如果发现代表有违法乱纪行为不适合当代表,可由原选区或原选举单位依照法律规定的程序予以罢免。1986年12月,时任全国人大常委会秘书长兼法制工作委员会主任的王汉斌就县乡两级人大代表换届选举问题答新华社记者问时指出:“代表资格审查,主要是审查选举中各个环节是否符合选举法的规定。例如,代表候选人名额是否符合法定的差额比例；选民10人以上联名提出的代表候选人是否都列入了初步候选人名单进行酝酿协商；正式代表候选人名单是否按照较多数选民的意见确定；是否有未经依法提名的人列入代表候选人名单；一个选区选出的代表是否超过了规定的应选代表名额；当选代表是否获得法定票数；是否由得票较多的当选,等等。”由此可见,代表资格审查,审查的是代表当选的合法性。
审查代表资格,要不要审查当选代表够不够代表条件?根据宪法和选举法,当选代表的条件有三个:年满18周岁,具有中国国籍,选举时未被剥夺政治权利。一般地说,审查代表资格,应当是依照法律规定,从实质和程序两方面对当选代表的合法性进行审查。代表当选合法性的实质审查,就是审查当选代表是否符合上面讲到的三个条件。代表当选合法性的程序审查,就是审查当选代表是否依照法定程序选举产生。由于在选民登记、代表候选人提出环节已经对实质合法性的三个条件进行了审查,代表资格审查应主要是对代表当选程序合法性进行审查。这样我们可以说,审查的不是够不够条件,而是当选合法不合法。
1988年3月,全国人大常委会代表资格审查委员会对各省、自治区、直辖市和人民解放军选出的2975名(应选2978名)七届全国人大代表的资格进行了审查,认为,有2970名代表的选举符合法律规定,代表资格有效；宁夏人大在选举全国人大代表中有5名候选人得票数不足法定票数,当选无效。这5人之所以得票数不足法定票数,是因为宁夏人大把选举法适用于直接选举的规定适用于间接选举,认为得票不少于选票的三分之一即可当选。
在历史上还有过这样的情况:1978年2月五届全国人大时,各省、自治区、直辖市和人民解放军共选出出席第五届全国人大的代表3500名,但提交全国人大代表资格审查委员会审查的代表只有3497名。原因是北京市、河北省、辽宁省在代表选出后但代表资格尚未确认,就分别自行撤销了本选举单位选出的一名代表的代表职务(当时表述为“资格”)。
过去,代表当选后,届中变动不多,代表资格审查的主要工作是集中对选举产生的新一届代表的资格进行审查。这些年来,审查补选代表的资格、代表资格终止等工作多了起来。据统计,十一届全国人大共补选代表40名,有59名代表的资格终止,在这59人中,21人因去世代表资格自然终止,18人因涉嫌违纪违法被罢免,20人自己辞职。代表辞职有多种原因,有的是因发现违纪违法线索被调查而辞职,有的是因工作变动而请辞,还有的是因其他个人原因而请辞。2005年,广东省人大代表王泽华因“妻子患病需要照顾,没有时间和精力履行代表职责”,请求辞去其广东省人大代表职务。有舆论说,这既体现了他对家人的担当,又表现出对人民负责的精神。（作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任 阚珂）