亦谈“人大许可审查”
4月8日出版发行的《民主与法制时报》第A08版就“许可对代表采取强制措施前，人大能否实体性审查？”这一话题展开了讨论：
观点之一：许可审查内容的规定不尽合理。认为，如果仅仅审查法定情形的内容，“并据此作出决定”，而不审查是否涉嫌违法等情况，那很可能做出错误的决定。虽然人大常委会不得干涉司法权、也不能代行司法权，但人大常委会为了更好地行使许可权，对有关内容进行适当审查，并不是对司法权的干涉和代行，与司法机关依法履职也并不矛盾。人大及其常委会行使许可权应以审查程序是否合法为主，兼有审查实体上是否合法，做到程序性审查和实体性审查相结合。而代表法也应适当增加人大常委会的审查内容，并对人大常委会行使许可权的审查程序、对许可决定不服的救济途径等做出具体规定，为人大常委会行使好许可权提供条件和方便。
观点之二：不宜进行实体性审查。认为，对于与代表履职活动无关，司法机关认为有必要采取强制措施的违法犯罪行为，人大常委会应当许可，无需进行实体性审查。人大及其常委会是否许可对代表采取强制措施，其审查程序应坚持程序性审查原则，不宜进行实体性审查。
观点之三：特殊情况下可有限度实体性审查。认为，人大常委会对于司法机关提请对代表采取强制措施许可审查时，一般情况下只须进行程序性审查，但在特殊情况下可以进行有限度的实体性审查。如果代表涉嫌诽谤、诬告等犯罪活动，且犯罪行为的受害者为有关国家机关工作人员时，人大常委会应慎重对待这类许可审查，因为这类犯罪很可能存在着因代表执行职务而遭受打击报复的可能性。
笔者认为，人大许可应依据法定情形是否存在而定，既不能简单地走程序予以许可，也不能实体审查是否犯法予以否定。
2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议通过的首次修正的代表法，就人大许可审查特别增加了限定条款：“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定”（代表法第三十二条第三款之规定）。这一限定条款的增加，进一步明确了法律赋予人大许可权的目的：对“代表执行职务的保障”（该条款所在代表法第四章的名称）。实际上，人大代表执行职务之外没有所谓的“言论免责权”和“刑事豁免权”，人大代表身份不是违法乱纪的“挡箭牌”。
人大许可审查应依据法定情形进行实体性审查，但不能超出法定范围。一般情况下，司法机关提请对代表采取强制措施的申请，应先由人大相关机构（如：内司工委、代表资格审查机构）进行初审，初审应依法就“是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”，对代表涉嫌违法的事实证据等进行实体性审查，通过询问代表和相关当事人、调阅相关材料等，审查是否存在法定情形，并据此提出初审报告。以上审查是实体性的，如果存在法定情形，人大应不予许可；如果不存在，就依法许可。如果人大许可审查超出了法律限定的情形，去审查代表是否犯法的事实，则是明显干扰司法。涉及司法个案的代表是否犯法，法律有相应的认定和诉讼程序，错案追究也有国家赔偿法等相应法律法规的规定和救济措施，人大不应事无巨细、越俎代庖。
人大许可审查的程序性也不能小视，应依法而为。透视代表法第三十二条之规定，人大许可的程序应遵循先申请、审查和后许可、执行的原则。具体来说，可通过以下步骤实现：第一步，提出申请。由拟对代表采取强制措施的公检法机关向人大提出书面许可申请，如果在人代会期间向大会主席团提出申请，如果是闭会期间向人大常委会提出申请。第二步，受理初审。如果在人代会期间，许可申请报告应交人代会秘书处，秘书处接到许可申请报告后应及时向大会秘书长进行报告，并根据秘书长的意见将许可申请材料交由人大及其常委会的相关机构（如：内务司法机构、代表资格审查机构）进行初审；相关机构初审后，应向秘书处提出初审意见（许可还是不许可）。如果是闭会期间，许可申请报告应交人大常委会办公室，办公室接到许可申请报告后应及时向人大常委会主要负责人进行报告，并根据领导意见将许可申请材料交由常委会相关机构进行初审，再交由常委会主任会议进行初审提请。第三步，审查决定。人代会主席团（或人大常委会）对秘书处（或主任会议）提出的许可议案进行审议审查，决定是否许可；并向提请许可申请的机关作出书面决定。这里有必要强调的是，县级以上人大代表涉嫌违法无论是否存在法定情形，有关公检法机关未经人大许可程序 都不能对代表采取强制措施；否则，就是程序违法。
综上所述，人大许可审查要依法严格按照先申请、审查和后许可、执行的程序性原则，对代表涉嫌违法事实，实体性审查是否存在法定情形，并据此作出决定。