三部委退出关工委文件活动能否免责

　　日前，教育部、国家质检总局、国家安监总局相继宣布退出由中国关心下一代工作委员会(下称关工委)发起的全国中小学生交通安全教育活动。而这之前，前述三部委与“全国中小学生交通安全教育活动办公室”(下称安全办公室)作为共同被告，被山东两级法院判决对某公司(原告)承担近400万元的连带偿还责任。法院裁判三部委承担共同偿还责任的理由是，安全办公室系根据关工委文件精神成立的临时机构，不具法人资格，应由发文成立该机构的关工委、教育部、质检总局与安监总局承担共同还款责任。目前该案处于最高法再审阶段，再审期间，原判决中止执行(据7月30日澎湃新闻)。

　　显然，三部委承担民事责任与编号为中关工委(2011)20号文有关，该文于2011年8月31日以关工委、教育部、质检总局与安监总局名义联合下发。该文在第四点“工作要求”(一)里明确：由前述三部委及其他单位共同成立“全国中小学生交通安全教育活动领导小组”，领导小组下设办公室，负责具体工作。并附有安全教育活动领导小组名单，落款有三部委印章。从这个角度而言，山东两级法院裁判三部委承担共同还款责任，似乎也有法律依据。

　　问题的关键是，三部委联合发文成立的安全办公室是否具有对外签署合同的权利，签署的合同约定的权利义务是否应由三部委共同承担。根据中国裁判网公布的判决文书显示，安全办公室以自己名义与山东某公司签署《全国中小学生交通安全教育活动协办合作协议书》，并以赞助款、保证金名义收取费用300万元。后安全办公室无法履行合同约定义务，该公司遂将该办公室及前述三部委列为共同被告，向管辖法院提起了诉讼。

　　笔者认为，三部委不是合同相对人，20号文也未赋予安全办公室对外签署合同的权利，涉案款项也未通过三部委账户收取，安全办公室也未将涉案款项全部或部分上交三部委。20号文属于规范性行政文件，不具民事权利义务的性质，该安全办公室依据该文件精神自行对外签署合同的民事行为，与该20号文并不属同一法律关系。因此，三部委不应共同承担返回款项的责任。尽管某公司相信安全办公室虽无代理权，但由于安全办公室的不当宣传甚至合同欺诈，造成了足以使某公司相信该安全办公室具有合同签署权与合同履行能力的表象。这种“相信”是基于安全办公室背后“三部委”的官方背景。但，这属于某公司自身错误的认识，并基于这种错误认识做出了错误的合同意思表示，这不符合合同法关于“表见代理”的构成要件。而山东两级法院裁判背后的法理，正是基于对“表见代理”的认定。

　　但是，这并不表示三部委应免予承担其他责任。首先，联合下发20号文件的规范性与合法性需要捋清；其次，三部委并未按该文件精神严格履行监管职责，没有对安全办公室的日常活动尽到基本的行政注意义务；再次，2013年三部委涉讼以来，没有对该办公室进行整顿与审查，涉嫌行政不作为。现在，却以公告方式声明退出该安全办公室负责的中小学生安全教育活动，以求撇清与该安全办公室的关系，这显然与国家部委的行政职能职责相悖。毕竟，三部委联合下发的20号文件就摆在那，所产生的行政影响力不会因宣布退出就丧失约束力。

　　三部委这种宣布退出学生安全教育活动的行为，属于积极治标消极治本的行为。一方面，担心承担民事赔偿责任，想出一个退出学生安全教育活动(涉讼一开始干嘛不声明退出)的馊主意，另一方面，没有从制度上、根源上思考与解决这种拿着部委红头文件四处违规敛财的行为。从这个角度看，三部委离依法行政的要求还有很长的路要走。