解读《安徽省自然灾害救助办法》：如何织牢救灾安全网

　　《安徽省自然灾害救助办法》日前公布，将于6月1日起正式施行。 《办法》对自然灾害救助体制、救助准备、应急救助和灾后救助机制等作出一系列规定。安徽日报特邀有关部门负责人和专家对《办法》进行解读——

　　对话嘉宾：省民政厅副厅长孙邦平 省政府法制办副巡视员陈一胜 中国科技大学公共事务管理学院教授杨辉

　 　我省受自然灾害影响的总体情况如何？为什么要通过政府立法的形式规范自然灾害救助？

　　孙邦平：我省地处暖温带与亚热带的过渡地区，冷暖气团频繁交汇，气候条件复杂；南北地形差异大，淮北平原、江淮丘陵、长江中下游平原、皖南山区和皖西大别山区，地质地貌条件复杂；淮河、长江、新安江三大水系由北至南覆盖全境，水系条件复杂。受这些因素的综合影响，我省自然灾害呈发生频率高、损害面积大、受灾影响人员多的特征，自然灾害救助工作任务繁重、复杂程度很高。

　　2013年，全省发生自然灾害35起，涉及16个市、101个县(市、区)，受灾人口2336万，直接经济损失207亿元。 2014年，全省发生自然灾害17起，涉及12个市、67个县(市、区)，受灾人口1000余万，直接经济损失30亿元。

　　陈一胜：2010年9月1日，国务院《自然灾害救助条例》施行。这部行政法规为自然灾害救助提供了有力的制度保障。但由于自然灾害救助工作地区差异大，有的规定只能很原则。为使这些原则规定得以有效实施，有必要结合我省实际予以细化，以增强制度的针对性、有效性和可操作性。

　　我省在与自然灾害长期抗争过程中，积累了很多有益经验。如，省、市、县全部建立减灾救灾委员会，形成强有力的灾害救助协调、协作机制；在全国率先实施灾害救助应急物资企业代储制度等。将这一成功经验转化为规范制度，是地方立法的重要经验。

　 　在自然灾害救助中，政府、社会组织、村(居)委会等基层群众自治组织的角色定位分别是什么？

　　陈一胜：自然灾害救助遵循以人为本、政府主导、社会互助、灾民自救的原则。

　　各级政府是自然灾害救助工作的领导者，按照分级负责的原则各司其职、各负其责。自然灾害救助组织、协调工作，由各级减灾救灾委负责，它不仅要组织、协调本级政府的有关部门和下级政府开展自然灾害救助工作，还要组织、协调有关社会组织和个人开展救助工作。民政部门是承担政府自然灾害救助工作任务的职能部门，负责自然灾害救助组织、协调的具体事务，同时直接参与救助工作。村委会、居委会要开展防灾减灾知识宣传普及活动，组织村民、居民自救互救。红十字会、慈善会、公募基金会等社会组织依照章程开展救助活动，参与政府的救助工作。其他社会组织和个人可以通过提供捐赠和提供志愿服务的形式参与救助工作。各救助主体之间做到权责明确，分工合理，形成强有力的自然灾害救助工作合力。

　　孙邦平：近年来，我省在省、市、县各级建立减灾救灾委员会，吸收相关职能部门为成员单位，有效增强了自然灾害救助的综合协调能力。《办法》将这一做法上升为制度规定，明确县级以上减灾救灾委员会为本级政府自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上政府民政部门具体负责本行政区域的自然灾害救助工作，承担本级减灾救灾委员会的日常工作。

　　杨辉：政府在自然灾害救助工作中处于主导地位，是主要的责任主体。红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，在理论上被称为非营利组织，是独立于政府和企业的第三部门。实践中，参与社会救助正是一些社会组织的宗旨所在。积极发挥社会组织作用，对于弥补政府缺位和市场失灵具有重要意义。因此，《办法》明确了社会组织在自然灾害救助工作中的“参与”地位。村委会、居委会属于基层自治组织，同广大村民、居民有着密切联系，是政府开展自然灾害救助的得力助手。因此，《办法》明确了村委会、居委会在自然灾害救助中的“协助”地位。

　 　政府应采取哪些措施做好自然灾害救助准备，提升自然灾害风险防范和抵御能力，尽可能减少灾害带来的损失？

　　孙邦平：《办法》主要从四个方面，对自然灾害救助准备工作予以规范。一是通过市场主导、政策引导的方式，建立巨灾保险制度，增强抵御自然灾害风险能力。二是各级政府要制定和完善自然灾害救助应急预案，组织应急救助演练。三是省级政府民政部门会同有关部门合理布建救助物资储备库，市、县民政部门与企业签订代储救助物资协议，政府储备与市场储备结合，增强救助物资储备能力。同时，要求县以上政府建立医疗、防疫等救助专业人员储备、动员制度，保障救助专业力量反应快速、有效。四是建立自然灾害信息员队伍，要求各部门互通自然灾害预警信息。

　　陈一胜：应急指挥能力对自然灾害救助的效率至为关键。 《办法》要求县级以上政府建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，为自然灾害救助工作配备必要的交通、通信和自然灾害核查、评估等装备。

　　设区的市和县级政府应根据居民人口数量和分布等情况，利用广场、公园、体育场馆、人防工程等公共设施，统筹规划自然灾害应急避难场所，确定自然灾害应急避难场所的维护、管理单位，设置统一、规范的自然灾害应急避难场所标志，向社会公布自然灾害应急避难场所的名称和具体地址。

　　《办法》要求村委会、居委会按国家规定设立专职或兼职自然灾害信息员。自然灾害信息员主要承担灾害预警预报信息接收和传递、灾情信息收集和报告、灾害应急救助、防灾减灾知识宣传等职责任务，是解决灾害预警信息传递“最后一公里”瓶颈问题和确保灾情信息及时准确上报的关键力量。

　 　怎样做好自然灾害预警响应和应急响应？

　　孙邦平：自然灾害预警响应发生在自然灾害发生前，自然灾害应急响应发生在自然灾害发生后。

　　自然灾害预警响应根据预警预报启动相应机制，采取有关措施，提前做好避险、救灾准备，最大限度地减少灾害可能造成的损失；自然灾害应急响应根据灾害损失启动相应应急预案，采取有关措施，开展自然灾害应急救助工作。

　　陈一胜：水利、国土资源、气象、地震、农业、林业等部门，均有责任及时将自然灾害预警信息报告本级减灾救灾委员会。减灾救灾委员会根据自然灾害预警预报启动自然灾害救助预警响应，采取下列一项或多项措施：向社会发布规避自然灾害风险的警告，宣传避险常识和技能，提示公众做好自救互救准备；开放应急避难场所；疏散、转移可能遭受自然灾害危害的人员和财产；加强对易受自然灾害危害的村庄、社区以及公共场所的安全保障；责成民政等部门做好基本生活救助的准备。

　　自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的，减灾救灾委员会应启动或提请本级政府启动自然灾害救助应急响应，采取下列一项或多项措施：立即向社会发布政府的应对措施和政府指导公众可以采取的防范措施；紧急转移安置受灾人员；紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资，为需要救助的受灾人员提供基本生活所需的食品、饮用水、衣被、临时住所等；及时为因灾伤病人员提供医疗服务；及时组织受灾地区开展卫生防疫；抚慰受灾人员；处理遇难人员善后事宜；组织受灾人员开展自救互救；组织自然灾害救助捐赠。

　　 居民住房因自然灾害损毁后，政府应采取哪些措施帮助恢复重建？

　　陈一胜：因自然灾害发生居民住房损毁的，受灾地区政府应在自然灾害危险消除后，制定居民住房恢复重建规划和优惠政策，组织重建或修缮因灾损毁的居民住房。

　　受灾地区政府民政部门负责自然灾害损毁居民住房的调查、评估和居民住房恢复重建的组织实施。住房城乡建设主管部门应为居民住房恢复重建提供选址、规划、设计、施工等必要的技术支持。国土资源主管部门应为居民住房恢复重建提供用地保障。

　　自然灾害受灾地区政府应根据居民住房损毁程度、受灾人员经济条件等情况，给予恢复重建住房的居民适当资金和物资补助。补助的具体条件和标准由省政府民政部门会同财政等有关部门制定，报省政府批准后实施。补助的具体条件和标准向社会公布。

　　孙邦平：因灾损毁居民住房恢复重建补助对象的确定，必须符合规定程序。

　　受灾人员须向所在村委会或居委会提出申请，或由村民小组、居民小组向所在村委会、居委会提名。村委会、居委会组织对申请、提名进行民主评议，确定拟补助的对象，并将拟补助对象在其居住的自然村、社区公示，公示期不得少于10日。

　　经公示无异议，或经村委会、居委会另行组织民主评议确定异议不成立的，由村委会、居委会将拟补助的对象名单、申请或者提名材料、民主评议意见和其他有关材料提交乡镇政府、街道办审核。乡镇政府、街道办应在10日内完成审核。

　　乡镇政府、街道办将审核意见和村委会、居委会提交的材料一并报县级政府民政部门。县级政府民政部门应在10日内完成核定工作，确定补助对象和补助资金的数额、补助物资的品种和数量。

　 　自然灾害救助资金和物资如何使用？

　　孙邦平：自然灾害救助资金、物资的用途，《办法》有明确规定，具体包括受灾人员的转移安置、基本生活救助、医疗救助，因灾遇难人员亲属的抚慰，受灾地区教育、医疗等公共服务设施的恢复重建，因灾损毁居民住房的恢复重建，自然灾害救助物资的采购、储存和运输以及法律、法规、规章规定的其他用途。

　　政府提供的自然灾害救助资金、物资，社会组织和个人向政府捐赠的无指定意向的自然灾害救助资金、物资，由民政部门统一调拨、分配、组织发放。社会组织和个人向政府捐赠的有指定意向的自然灾害救助资金、物资，由民政部门按照捐赠人的意向分配、组织发放。红十字会、慈善会、公募基金会等社会组织接受的其他社会组织和个人捐赠的自然灾害救助资金、物资，有指定意向的，按照捐赠人的意向分配、发放；无指定意向的，按照有关规定用于自然灾害救助。受灾地区政府民政部门应对自然灾害救助资金、物资发放情况登记造册，保存备查。

　 　在信息公开方面，政府应履行哪些职责？提升透明度对有效应对自然灾害能起到什么作用？

　　孙邦平：《办法》对政府在自然灾害应对和救助款物管理等方面信息公开职责，作出多项规定。如市、县政府应向社会公布自然灾害应急避难场所名称和具体地址；减灾委在启动自然灾害救助预警响应后，应向社会发布规避自然灾害风险的警告，宣传避险常识和技能，提示公众做好自救互救准备；在自然灾害救助应急响应启动后，应立即向社会发布政府应对措施和政府指导公众可以采取的防范措施；自然灾害灾情稳定前，受灾地区政府民政部门应及时向社会发布自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况；自然灾害灾情稳定后，受灾地区减灾委应及时向社会发布灾害损失评估、核定结果。

　　救灾款物信息公开方面，自然灾害受灾地区政府民政、财政等部门和有关社会组织应通过报刊、广播、电视、本单位网站，或通过召开新闻发布会，主动向社会公开所接受的自然灾害救助资金和物资的来源、数量及其使用情况。受灾地区村委会、居委会应在本组织公布救助对象及其接受的救助资金、物资情况。此外，因灾损毁居民住房恢复重建的补助条件和标准，应向社会公布。补助对象的确定须经公示程序。

　　杨辉：阳光是最好的防腐剂。在救助款物管理工作中，坚持信息公开、增强透明度，一方面可以确保专款专用，有效防止救助款物的挪用、截留、私分等违法犯罪行为出现；另一方面可以保障公平分配，有效防止优亲厚友等不公正情况的出现。

　 　·短评·

　　健全机制凝聚救助合力

　　社会力量越来越多地参与救灾，特别是大灾大难的应急救助和灾后重建，是近年来自然灾害救助领域出现的鲜明变化。大型自然灾害发生时，政府是救助工作的主导力量。但由于事发突然，时间紧、任务重，民间力量特别是社会组织的参与，是救助工作十分重要的补充。汶川地震、鲁甸地震等灾害救助中，社会组织均显示出其独特优势和作用。

　　我省此次出台的自然灾害救助办法，要求鼓励、引导社会组织参与自然灾害救助，为自然灾害救助提供捐赠、志愿服务。此举正是顺应社会发展趋势和救灾工作实际，通过政府立法明确社会组织在自然灾害救助中的主体地位，从而更好地发挥多方合力、提升救灾能力和水平。

　　加强社会组织自身能力建设，是更好发挥自然灾害救助合力的基本前提。目前，大多数社会组织缺少救灾经验。加强社会组织在资源动员、协调整合、项目管理等方面能力建设，使其在资金筹集、项目设计和运作的过程中，最大程度契合服务对象需求，才能确保救助工作高效、有针对性。

　　充分发挥社会组织在自然灾害救助中的作用，还需进一步健全参与机制。在以往一些自然灾害救助中，社会组织参与热情高涨，但救助资源并未得到合理分配，出现扎堆救助、重复救助现象，影响救助效率。在芦山地震后，当地政府成立社会管理服务组，将社会组织有效纳入抗震救灾工作体系的做法值得借鉴。在法律法规和有关政策对社会组织参与救灾作出原则性规定的基础上，亟须出台更加细致、具体和可操作性强的制度安排，实现政府和社会力量的有效衔接。

　 　·延伸阅读·

　　从2014年起，省政府在六安、宣城、池州、安庆、黄山5市27个山区库区县(市、区)开展农村住房保险试点工作，并纳入民生工程，充分发挥保险服务在灾害救助工作中的重要作用，与因灾倒损房屋恢复重建、农村危房改造有效衔接整合，进一步完善农村居民住房因灾恢复重建的保障体系。