拓展审计范围、深化财政审计

预算执行审计是法律赋予审计机关的一项重要职能，是国家审计永恒的主题，它对于规范财政管理行为，健全财政管理制度，完善财政管理体制，推动财政管理改革和促进社会和谐发展等方面发挥着积极作用。近年来，财政预算管理体制改革按照社会主义市场经济发展的要求，逐步推行零基预算和部门预算，实施国库集中支付和政府集中采购制度，优化了财政支出的结构，规范了财政支出的范围。与此相适应，财政审计必须以促进规范预算管理、提高财政资金使用效益、建立社会主义公共财政制度为目标，在拓展预算执行审计范围上动脑子。

以十八大报告提出的加强对政府全口径预决算的审查监督为指针，凡涉及财政资金的部门、单位、项目，都在财政预算执行审计之列。它既包括了对财政、地税、国库部门的审计，也包括对各预算执行部门的审计，财政性资金占主体的固定资产投资审计，以及社会保障、环境保护、农业水利、教育医疗等民生专项资金的审计，逐步做到凡是有财政资金运行的地方都有审计监督。要以综合财政预算为主线，分清层次，突出重点，审深审透预算编制，财政资金来源、分配与使用，以及国有资产保值增值等情况。

一、 审计预算的编制情况，促进预算的科学化，法治化

随着公共财政进程的推进，细化预算编制已是当务之急。预算编制是否科学、合理已成为财政审计深化的内容之一。财政审计要从预算执行审计的结果，逆向延伸到预算编制环节，分析研究预算编制中存在的问题，为完善部门综合预算服务。一是看预算编制依据是否合法，是否坚持“量入为出、收支平衡”的原则，支出安排是否与经济发展水平相适应，预算编制是否有效地解决了财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，预算编制有无细化到明细科目、具体部门，人员经费标准、公共经费定额是否合理，专项经费是否有政策依据，重大项目支出是否经过科学论证；二是看预算编制方法是否正确，是否按照零基预算方法和两上两下的程序编制，是否对预算收入按收入项目进行细化，对预算支出同时按功能科目和经济科目进行细化；三是看预算支出结构是否合理，是否按照“保增长、保民生、保稳定”的原则调整和优化支出的结构，优先安排符合国家产业发展政策和地方需要紧迫性较高的项目支出预算；四是看是否将企业职工基本养老、失业、城镇职工基本医疗、工伤、生育5项社会保险基金预算纳入预算编制范围。五是看预算的编制时间、批准时间是否符合规定，有无存在编制、批复时间过于推迟而导致预算难以执行，最终流于形式的情况。六是将部门预算编制情况纳入财政审计范畴，审查各部门是否按《预算法》要求将预算内外收支、基金收支全部纳入了部门预算编制范围，是否按规定编制了本部门的政府采购预算、国有资本经营预算。审计重点由注重决算转到预算上来，监督前置，增加透明度，将问题解决在萌芽状态，确保公共财政导向下的预算编制科学化、规范化、法制化。

二、 审计资金的来源情况，减少财源流失，促进应收尽收

财政资金来源包括税收、行政事业性收费、各项政府性基金及其他财政收入等。这个环节应加大对税务执法行为的监督力度，检查税务机关是否严格执行税收征管法律，以企业纳税登记为基础，结合企业单位在工商部门的注册登记信息、事业单位在质量监督部门的机构代码信息、房地产开发企业在房管部门的房屋预售（出售）信息，充分利用计算机的Sql查询比对技术，查清企业、事业单位有无已在工商、质监部门注册登记、而未到税务部门办理纳税登记，以及商品房已预售（出售），但没有交纳营业税、土地增值税、契税等问题，从税源上堵塞漏洞，做到应征尽征；通过审查纳税申报表上的税款所属期与税票开具日期来查清税务部门有无少计少征滞纳金情况，通过审查税款减免申报、审核、审批、公示等环节，查清税务部门有无越权减免税或减免税不公正、优亲厚友，减免税到期仍未重新开征等问题，促进税收征管部门严格执法，维护税收征管秩序。

政府性基金是财政资金的重要组成部分，对政府性基金审计，重点检查是否严格按照国家法律、法规和规章的范围和标准收取，有无违反国家有关规定擅自设立、合并、分解收费项目，随意调整征收范围和标准的问题；有无将应上缴的预算收入、政府性基金收入擅自转作预算外资金的问题或将预算外资金擅自转入“小金库”的问题。在当前土地拍卖价格不断上升，地王层出不穷的情势下，财政审计尤其要关注土地拍卖公告里的设定条件是否合理，是否存在拍卖价格虽然很高，但价款交付分期多、跨期大，而导致不能完全收回土地出让价款的风险，摸清拍卖公告所设定的条件和之后鉴定的合同是否合法、公正，拍卖价款是否完全按照合同约定及时交入国库，有无应收未收的问题，土地出让金是否全额纳入地方基金预算管理。

三、 审计财力的分配情况，促进依法分配、科学分配

审计重点是查清资金分配的依据是否充分，是否按照人大正式批准的预算向部门和单位批复年度预算；一级预算单位是否及时、足额批复预算并将款项拨付到二级单位，有无截留、挪用现象。财政总预算支出资金的安排是否符合本地区经济发展的需求，对于教育、科技、支农、民生等重点基础实施建设项目资金和保障性资金是否给予优先安排；预算执行过程中，发生项目终止、撤销、变更、追加预算的，是否做到按规定的程序报经人大常委会批准等。

对于上、下级财政转移支付资金的审计，应着重审查转移支付的年终决算和结算环节，一看转移支付数额的确定依据是否科学、充分；二看专项转移支付分配过程中是否存在随意性、不透明、论证不足，有无“暗箱操作”而导致财政资金低效甚至无效运作；三看项目支出是否按计划完成并发挥作用，转移支付资金是否按工程、项目进度及时拨付，有无擅自改变资金用途等。要敢于、善于揭露转移支付资金管理不规范、分配体制不健全的现象，规范转移支付补助支出行为，促进财政部门增加预算资金分配的科学性和透明度。

四、 审计经费的使用，减少损失浪费，提高资金使用效益

通过对国库集中支付、收支两条线，部门预算执行，政府集中采购，重点工程建设资金使用等环节的审计，检查财政资金的使用是否做到量入为出、节约高效。对预算执行单位的审计，首先要对照财政批复的部门预算，检查各项收入计划是否完成，支出是否符合预算，有无挤占挪用专项经费等。有预算外收入的部门，重点检查是否严格按照国家规定的用途安排和使用预算外资金，部门和单位用预算外资金发放的工资、奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出，是否符合国家规定的项目、标准和范围；乡（镇）自筹和统筹资金在使用时，是否符合国家政策规定，是否专款专用等。部门和单位安排的基本建设投资是否报经计划部门，纳入基本建设投资计划，是否按规定实施了政府集中采购，建设资金的使用是否报经财政部门审查核准等。

通过行政成本绩效审计，即在宏观上分析行政管理费占整个财政支出比重是否合理、行政支出增长率与财政收入增长率是否协调，又在微观方面具体到某一部门或单位，看人财物等内部管理制度是否健全并有效执行，促进政府部门增强行政管理的成本意识，提高财政资金运用效益。审计中不仅局限于单位的财务计划部门，还要拓展到其他业务部门，将预算管理、业务管理、项目管理紧密联系起来，才能将问题查深查透。

五、 审计国有资产的经营、管理情况，财政资金为主体的公共投资的效益情况，促进国有资产的保值增值

随着公共财政体系的逐步完善，财政资金运用、国有资产经营是否安全有效，越来越受到公共的关注，形势发展要求预算执行审计既要关注财政资金的使用“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”，国有资产是否在保值增值。在审计理念上，也要由传统的财政收支真实、合法性审计，向在真实合法性审计基础上更加注重财政支出的绩效审计转变。近年的审计实践也充分证明：大力推进绩效审计，是深入贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展，推进行政管理体制改革，建立责任政府和效能政府，全面履行审计监督职责的必然要求。因此，关注财政资金使用、国有资产经营的安全、效益，将是今后一段时期财政预算执行审计的重点。

一是要查清“国有建设用地使用权”是否按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》进行招标拍卖挂牌出让，受让人是否依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，才能申请办理领取国有建设用地使用权证书；是否存在未按合同缴清全部土地出让价款的，仍发放国有建设用地使用权证书，或按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书的行为。

二是要查清国有资产的产权出租或转让是否聘请有资质的单位进行价值评估、并执行公开招标等程序，有无私自签订出租出让协议，出让价值明显低于市场价值或公允价值而造成国有资产流失的情况。

三是要查清政府采购项目是否编列了采购预算，是否存在超预算或无预算采购的情况，以及未经政府采购中心统一采购而自行采购的情况。

四是要查清财政资金为主体的公共投资建设项目的前期决策、工程设计、投资估算、设计概算以及预算编制全过程是否符合规定，重点审计投资项目立项的科学性、项目建设的进度、资金的管理与使用、项目的建设成本与效益四个方面，促进投资决策科学规范，减少失误，节约成本，提高资金使用效益。