审计的扩展与延伸

　　审计从其起源，到“审计”一词的诞生，再到目前审计的大发展，这一概念经过两千年的演绎与变革，其内涵不断丰富，外延不断延伸扩展，从单一的政府审计到社会（民间）审计、内部审计三驾马车并行，从单纯的政府财政收支审计到企事业审计，从真实、合法为基础的传统审计再到领导干部经济责任审计，乃至绩效审计、资源环境审计，审计一直在变革深化，一直在随着社会经济的发展而发展。概括起来，审计的演绎大致经历了以下几个阶段。

一、单一的政府财政收支监督阶段

我国审计，起源于政府审计，其内涵主要是对各级政府的财政收支进行审查和考核。审计萌芽最早的西周，王室设“宰夫”一职，独立于财计部门之外，专门负责国家财政收支稽核。宰夫的设立及其所司职责，标志着我国政府审计的产生。战国时期出现上计制度，要求地方政府以计薄的方式向中央政府报告财政和民情，中央政府通过计薄考评考核各地的财政、民情，到秦汉，上计制度正式被确立为审定国家预决算和中央考核地方官员政绩的一项重要制度，其实质，就是一种中央政府对地方财政收支加强监督的制度。隋唐时，国家设立“比部”负责全国审计事宜；到宋代，朝庭设立“审计司”，这是我国审计正式命名的开始。从此，审计一词，成为财政财务监督的专用名词一直沿用至今。到中华民国，审计比以前有了较大的发展，北洋政府设立了审计院，国民党政府在监察部下设审计部，各省设审计处，总管中央及地方各级财政财务审计事项，并出现国家层面的审计立法。虽然这时期，政府在审计机构和审计制度建设等方面都超过历朝历代，并且随着我国资本主义工商业的兴起，民间审计（即社会审计）也开始萌芽和诞生，但由于社会动荡，政府审计和民间审计缺少稳定清明的的政治环境，导致国家审计和民间审计均不能得到长足的发展。总的来说，这段时期的审计还是以国家审计为主。

二、国家审计、内部审计和社会审计全面崛起阶段

1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》，提出“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时规定“县级以上的地方各级人民政府，设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。这是中华人民共和国成立以后，首次从宪法的高度确定国家审计机构设立、职责范围以及行使监督权的独立地位，这标志着我国审计的重生及振兴。

依照宪法，国家审计署于1983年9月15日正式成立，随后地方各级政府审计机关相继成立。自1985年8月国务院发布审计工作第一部专门法规《国务院关于审计工作的暂行规定》以来，只用了短短的十年时间，就完成了从暂行规定到审计条例再到审计法的全部立法历程。（1988年11月国务院发布《中华人民共和国审计条例》，1994年8月全国人大常委会颁布《中华人民共和国审计法》）。

十年立法之路，审计从无到有，从起步到发展，从微观审查到宏观监督，审计体制日趋完善，无论是内涵还是外延，都有了质的飞跃。 纵观这段时间的审计，有以下几个特点。

1、审计范围、对象不断扩展。1982年颁布的宪法（以下简称82年宪法），审计范围主要包括三大块：国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国家的财政金融机构以及国有企业事业组织的财务收支。到1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》施行，审计机构已经组建并运行一年，审计的范围在实践基础上扩展至国际金融组织贷款的建设项目、联合国专门机构援建项目、中国人民解放军和有国家资金或接受国家补助单位的财务收支。1995年《中华人民共和国审计法》进一步将国家建设项目预算的执行情况和决算审计、政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支审计纳入国家审计范围。至此，国家审计范围已扩展到财政性资金、金融性资金、专项资金、社会性基金以及国际金融组织和外国政府贷款、援建资金。

2、审计的内涵不断延伸。82年宪法对审计内容方面，只提及到财政财务收支审计；85年《国务院关于审计工作的暂行规定》提出：对国营企业事业组织、基本建设单位、金融保险机构的财务收支及其经济效益进行审计，表明国家审计已开始由财政财务收支审计向经济效益审计探索；86年部分地区已开始试点国有企业承包经营审计，主要内容是承包经营目标完成情况核查，并探索厂长（经理）离任经济责任审计。88年《中华人民共和国审计条例》在总结厂长（经理）离任经济责任审计实践基础上，将“全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项”做为审计机关的重要职责固定下来，是国家审计在财政财务收支审计基础上，向以绩效为前提的企业经营者责任审计转变的一个重大突破。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国审计法》，除了继续强调真实、合法、效益审计外，明确提出必须对经营性单位的资产、负债、损益进行审计监督。从此，资产的保值增值、企业的经营效益审计和部门的经济责任审计将成为经常化和制度化。随后，经济责任审计逐渐向行政机关延伸，20世纪90年代年，一些省市开始开展乡镇长经济责任审计，2006年6月1日施行的《中华人民共和国审计法》修正案，明确提出“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”，至此，对所有审计对象的领导干部个人的经济责任审计成为常态化。

3、内部审计、社会审计并兴。1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》颁布，规定国务院和县级以上地方各级人民政府各部门，应当建立内部审计监督制度。同年，国家审计署专门出台了《关于内部审计的若干规定》，详细规定了内审机构的设置、任务、职权、工作程序、管理方式等其他有关事项。此后，我国内审机构纷纷组建，内部审计全面铺开，内部审计制度不断健全。内部审计在完善单位内部监督，加强自我约束、自我规范方面作用越来越明显，成为国家审计的重要补充。

社会审计也就是通常所讲的民间审计。它是建立在受托关系基础上的一种自愿审计。社会审计主要是由注册会计师来承担，目前，我国注册会计师工作机构主要有审计师事务所和会计师事务所两种。虽然早在上世纪20年代，我国就出现了社会（民间）审计，但真正崛起，还是从80年代开始。1980年财政部发出《关于成立会计顾问处或会计师事务所的通知》，隶属于财政部门的会计师事务所开始组建。1986年国务院发布《中华人民共和国注册会计师条例》，这是新中国成立后，第一部关于社会审计的法规。它从注册会计师考试、资格、执业程序、工作规则等进行了全面规范，明确承办会计查账、验证和会计咨询为社会审计的两大执业范围。1993年10月颁布《中华人民共和国注册会计师法》，在会计查账、验证和会计咨询基础上，增加办理审计业务服务，进一步突显了注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用。1999年，会计师事务所和审计师事务所与主管部门脱钩，注册会计师和会计师事务所(审计师事务所）不再挂靠行政部门，不再执行财政部批准、管理的模式，统一交由注册会计师协会实行行业管理，国家赋予财政部门对社会审计指导和监督权，审计机关可依法对社会审计组织进行监督，对其出具的社会审计报告进行核查。从此，我国社会审计真正走向市场，步入全面自律、规范发展的社会中介之路。

三、审计转型升级阶段

随着我国社会经济的快速发展，经济改革全面深化，审计监督领域不断拓宽，审计监督内容也进一步拓展，以2006年审计法修订施行为起点，国家审计开始步入转型升级期。主要表现在：审计覆盖领域更宽更广，审计监督更加深入细化。

1、财政审计更加精细化，财政审计从一开始的上审下，到同级审全面展开，监督面由一级预算单位逐渐向二、三级预算单位延伸，预算内扩展到预算外，一般预算资金向全部的政府性资金监督覆盖,做到“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，基本实现政府性资金和本级部门预算执行情况审计全覆盖；监督的内容也从财政资金的合法性和真实性，财政资金的规范使用，不断向盘活财政资金存量、促进财政资金高效配置和使用绩效推进。

2、经济责任审计进一步深化。突出表现在审计对象全面扩展，审计内容全面深化。经济责任审计对象从开始的国有企业厂长经理，逐步向行政机关负责人延伸，从县级以下党政领导干部向县级以上（含县级），中央和地方各级党委、政府、审判机关、检察机关以及事业单位和人民团体延伸，可以说经济责任审计已覆盖到各级行政机关，向下不少地方已开始探索开展村级主要负责人经济责任审计。在审计监督内容方面，从离任审计向任中任前审计延伸，在坚持财务收支真实合法性审计的同时，不断向管理效益和问责审计延伸，加速推动经济责任审计由财务型向绩效型转变（《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》）；十八大三中全会更是提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，将经济责任审计内容扩展到生态文明建设领域，不仅是当前经济形势发展的需要，更是经济责任审计转型升级的需要。与此同时，在实际工作中不断规范、健全经济责任审计及其评价标准，积极探索建立经济责任审计评价指标体系，努力实现经济责任审计更加科学化、规范化和法制化。

3、探索资源环境审计。随着我国改革的纵深推进，一些经济社会体制方面问题和结构性矛盾相继出现，同时资源约束趋紧，环境污染严重、生态系统退化等问题日益严重，为此，党的十八大和十八届三中全会及时提出“大力推进生态文明建设”和“加快生态文明制度建设”。对新时期国家审计提出明确的任务，要求将自然资源资产纳入领导干部离任审计。审计署早在2008—2012年工作发展规划就强调要发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用；2009年9月，审计署专门出台《关于加强资源环境审计工作的意见》，提出实现环保审计三大目标：一要普遍开展资源环境审计工作，二是要逐步扩大资源环境审计领域，三要全面实现资源环境审计多元化。由此可见，环保审计已由探索尝试走向了普遍开展。以节能、减排、降耗、促进可持续发展为核心的环保审计，无论是其覆盖的领域还是审计监督的内容，都是一种崭新的审计形式，它完全打破了以财务收支为基础的传统审计范畴，是随着经济社会发展转型而演进的新型审计。

4、审计的其他转型升级。近年来，为更好的围绕中心服务大局，充分发挥审计在国家治理中的作用，审计一直主动跟进，不断创新审计形式、提升审计技术手段和服务水平，加紧推进审计全覆盖。在审计形式方面，政府债务审计、金融风险审计、国家宏观经济结构调整政策落实审计等新型审计在全力探索和展开，绩效审计比例逐年提高；在审计方式方面更加灵活，合作审计、双向联动审计、跟踪问效审计、关联审计等多种方式组合利用效果显著；在审计技术与方法方面：计算机辅助审计技术广泛应用，计算机联网审计大力推进等，加快了审计适应计算机信息技术飞速发展形势需要的同时，大大提升了审计在大数据时代服务经济的能力和水平，是审计全面转型升级的一个典型标志。