商品房做棚改，靠谱吗？（民生视线）
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3月底，国土资源部、住房城乡建设部联合发布通知，提出“进一步加大住房保障货币化工作力度，将符合条件的商品住房作为棚改安置房和公共租赁住房房源。”
面对房价调整，老百姓会愿意放弃要房子，转向货币化安置吗？借力商品房加速棚改进度，如何避免权力寻租？会不会推高商品房的房价？请看本报记者近日赴湖南、四川等地采写的最新报道。
房价降了，货币化安置在部分二三线城市更受欢迎
“我一个月工资只有3000多元，如果没有货币化安置政策，不可能这么快就住进这么好的商品房！”湖南石油化工建设公司下岗再就业职工王俊杰，因为棚改拥有了一套令人艳羡的江景房。
2014年7月，棚改的消息传来，王俊杰既期待又犹豫。他一家三口居住在长沙市开福区一套没有卫生间、厨房的一居室，只有21.65平方米，王俊杰不得不搭出一间阁楼给10岁的女儿住。棚改成为王俊杰改善居住环境的救命草，可实物安置一要等候，二是面积太小，居住条件没太大改善。王俊杰也就和邻居们一直拖着没有签署征收补偿协议。
去年9月，“货币安置可获15万元安置补贴，政府还出面组织团购商品房”的消息一出，开福区黄兴北路棚户区顿时沸腾了。仅仅4个多月，私房征收签约进度就完成了约95%。王俊杰也在第一时间签约，以团购价在6公里外的绿地海外滩买了一套74.87平方米的商品房。算上安置补偿、购房补贴，加上税费优惠，购房后他还剩了15万元，搬家、装修、租房过渡也没什么压力。
“棚改，老百姓就关心两件事：拆迁能拿多少钱，今后又去哪儿住。现在团购商品房做棚改安置确实既解决房源问题，又消化市场存量，还能让百姓有更多选择，一举三得。”开福区区委副书记、黄兴北路棚改指挥部指挥长沈裕谋说。
过去，棚改多以实物安置为主，通俗讲就是“拆迁后等待分房子”。由于棚改安置房数量、房源、户型都不确定，不能“先安置后拆迁”。而货币化安置虽然可以避免轮候时间过长、居住地与单位距离过远、房子选择余地较少等问题，但因为房价高企，老百姓担心拿到的补偿款买不起房，不太愿意尝试。
去年，我国楼市深度调整，不少城市商品房库存压力大，商品房价格有所下降，为货币化安置提供了有利条件。“长沙商品房与经济适用房之间的价差不是特别大，供应也比较充足。”沈裕谋说，像长沙开福区100平方米的江景房，商品房的团购价每平方米约3000元，而经济适用房价格也要2000多元，这提高了货币化安置的吸引力。2009年以来，长沙市棚改涉及4.9万户，其中货币化安置超过55%，特别是近一两年，货币化安置意愿的比例已提升到近8成。
在成都，棚改货币化安置的比例从2012年的53%提高到去年的75%。“成都主城区90平方米的精装房，月租金仅1500至2000元，老百姓拿着补偿款去租房也划算。”成都房管局副局长李涌介绍，成都大量棚户区建在目前城市规划的绿地及公共建筑配套设施用地上，无法整体做商业开发。“受制于建设成本，政府新建安置房价格不会太低，与棚改货币化安置相比，实物安置没有太大竞争力。”
打通保障房与商品房的通道，实现住房存量资源的优化配置
在国务院研究中心市场经济研究所副所长邓郁松看来，棚改安置方式的调整与中国住房市场发展阶段变化密不可分。由于目前我国住房市场已从以往的供不应求转向供求基本平衡、局部过剩，包括棚改在内的住房保障政策也应适时调整和转型。
从国际经验看，在住房总量不足的时候，政府的住房保障政策通常以“补砖头”的实物保障为主，而在住房总量不足的矛盾基本解决后，住房保障方式会更加重视货币化的“补人头”，因为这可以给保障对象更多的选择权，在保障成本不变的前提下，提高保障对象的满意度。
货币化安置的最大益处是有利于打通保障房与商品房之间的通道，实现住房存量资源的优化配置。以成都为例，去年棚改任务指标是完成360万平方米，如果实物安置比例是70%，相当于要新建200多万平方米的安置房，等于为成都楼市再添一成的库存。
“住房保障是保障特定对象的居住权，而建设保障房只是住房保障的方式之一。应根据我国住房市场发展阶段的变化，及时调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在棚改安置中的比例。”邓郁松说，现在很多地方楼市去库存压力很大，再建实物保障房，实际上是给市场加压，不如盘活存量资源。
然而，无论是棚改借力商品房提高安置满意度，还是商品房借棚改加快去库存，这其中都存在利益博弈，必须找到保障对象、政府、开发商之间的最大公约数。
对于开发商而言，将商品房作为棚改安置房源，企业回款比较快，但是如果政府征收时间过长，房源长期不能外售也影响业绩。对百姓而言，买商品房，物业环境肯定更好，但房价能打多少折心里没底。
“这种情况下，政府不干涉价格，但通过价格监测保证团购价低于市场价，最终价格买卖双方面议。”李涌说，成都先后三次召开座谈会征求百姓意见，组织了15家开发商和征收对象“相亲”。“之后，政府将群众选中的房子锁死3个月不予对外销售。全程公开透明，群众满意，提高了征收安置效率。”
目前，货币化安置主要包括两种补贴，一是拆掉棚改对象自有产权住房的补偿，二是鼓励货币化安置的额外补贴。如何防止政策落实过程中出现权力寻租与福利陷阱？
“提前明晰产权，用好补贴杠杆，确保保障对象与非保障对象都能获得公平对待。”邓郁松说，征收补偿要通过评估，保证公开公正；鼓励性补贴作为一种撬动资金，在使用中需要明确产权。用政府补贴购买的商品房应属于共有产权住房，应明确补贴所占产权比例。一旦房屋产权进入商品房交易系统，应按相应比例将交易所得返还给政府。“把账算清楚，也是对非保障群体有个公平的交待。”
事实上，目前在长沙，通过15万元安置补贴团购的商品房已被定性为有限产权房，一旦上市变更产权，产权人必须退还该笔补贴才能交易。“要交易肯定会额外获利，再占政府的便宜也不像话，这样的规定挺好。”长沙市棚改户张范培说。
“钱从哪儿来”仍是关键，住房金融政策与PPP均被寄予厚望
从“补砖头”转为“补人头”，除了楼市支撑，还需政策给力。特别是不同于以往新建实物住房，投资可以分批下放，货币化安置的一次性投资规模更大，解决“钱从哪儿来”的问题更加迫切。
贷款不解渴——从各地的棚改投资占比看，国家开发银行贷款成为最大的支柱。长沙市住房保障局局长王中柱表示，2006年至2013年，长沙77%以上的棚改家庭选择货币化安置，而现在国开行给长沙棚改贷款中货币化安置的比例只提高到40%。“2014年4000户棚改户100%选择货币安置，开行允许货币补贴的比例仍只有40%。那么政府就不可能兑现补偿，会影响征收效率，也降低了政府信誉。”
地方债不够用——去年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）出台后，市县级政府只能通过省级政府代为举借政府性债务，基层政府的融资渠道更规范，但融资压力也更大了。成都市负责棚改的平台公司——城房置业有限公司，去年在银行间市场交易商协会发行100亿元的债券用于筹措棚改资金。“第一期50亿元的债券销售状况很好。然而，43号文明确平台公司不能再发行地方债，第二期就无限期搁置了。”李涌说。
四川省住建厅住房保障处处长代弋戈说，四川省户均改造成本36.5万元。而2013至2017年，全省的任务是150万套，无论是“补砖头”还是“补人头”都要有6000亿元投资支撑。“地方债这块蛋糕明摆着不够分。”
引进社会资本面临政策瓶颈——利用PPP模式引进社会资本进行棚改是否可行？不少地方政府反映，因为棚改安置房的入住家庭经济条件有限，小区物业经营权不太可能赚钱，没有稳定的现金流进账，后期收益不一定有保障，所以单纯做棚改，开发商没有兴趣。如果把棚改项目与商业土地开发捆绑推销，又可能触及政策红线，政府也不可能冒险。
“用PPP模式搞棚改，离不开政策支持。如果没有配套优惠政策的支持，让社会资本看到可预期的稳定回报，棚改引入社会资本就很难有突破。”邓郁松说。
采访中，记者不止一次听到这样的感慨：“无论是发债券还是PPP，都还处于起步阶段，需要时间去探索，但棚改目标是政府工作报告中的硬指标，是没有时间让你等的，哪怕一两年都等不及。”
《 人民日报 》（ 2015年05月22日 17 版）