浅探县级以下财政预算编制中存在的问题及对策
预算编制问题，是我国财政管理中的通病，可谓由来已久，在县级及其以下政府财政预算管理中表现得尤为明显。究其根由，有其历史延革的计划体制尾巴，也有基层政府尤其是中西部不发达地区经济匮乏的财力制约，甚至更与我国行政管理体制紧密相连，严重影响了预算管理的公平公正性和科学合理性。因此，笔者在本文中仅就目前基层财政预算编制中存在的共性问题作一探讨，并提出粗浅认识。
一、存在的问题
（一）预算编制不完整
1.大类缺失。预算法规定财政预算涵盖政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府基金预算四大块，要求所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。然而审计发现有的预算只编到公共预算、社会保障预算两大块，基金预算缺失严重，有些单位不编制，有的编制却编制土地出让金，大部分基金项目没有纳入；还有一些基层政府在具备条件的情况下也不编制国有资本经营预算,造成预算编制不全，大类缺失。
2.少列收入项目。突出表现在：一是上级提前下达的转移支付收入未列入预算。预算相关法规要求属于财力性转移支付收入的，依据上级提前告知的预计数编报预算，纳入本级财力统筹安排。属于专项转移支付的，市、县级财政应将上级提前告知的财力性转移支付和专项转移支付预计数全额编入本级预算。而实际上地方政府大多未将转移支付收入纳入年初预算，造成预决算差异较大；二是部分收入游离在预算之外。经审计发现存在收入未纳入预算的问题，例如：非税收入结算户年末结存、相关专项资金账户存款利息收入等未纳入预算，年终收入任务已完成，财政部门将应入库的罚没收入等滞留在非税局账户内，当作调节收入的工具，待来年再将收入转至金库内。上述因素使得预算收入可人为调控。
3.隐瞒采购项目。在历年预算同级审中，多数部门未编制政府采购预算。主要是部分预算单位对政府采购预算编制不重视，不上报政府采购范围的项目；一些预算单位对政府采购政策不够了解，漏报政府采购项目。
（二）预算编制不精细
1.打捆编制。不少基层财政年初在编制部门的公共支出预算时，不考虑各单位、各部门实际工作量差异，采用一把尺子量到底的办法，打捆安排，编制过程过于粗糙，必然导致预算执行期间，进行再分配的现象。
2.科目未细化。新预算法对科目细化分类做了明确要求，规定了政府收支分类科目中收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。审计发现基层财政在收入编制过程中基本不编到“目”一级；而部分预算支出只列到“款”，没有编制到“项”，且没有明确到单位和项目。
（三）预算编制不科学
1.编制方法不科学。目前我国在进行财政预算编制时所采用的方法为基数预算，即以上一年的支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金的方法。采用这种方法，实质上就是将本年度的预算与上一年度挂钩，变相引发“年底突击花钱”、“分配不合理”等一系列的问题与现象。同时基数中还包含了过去分配不合理的因素，以此为基础，这种不合理将越来越突出，不利于财政资金结构的优化。
2.定额标准不科学。现行公用经费支出标准定额的测算方法，在某种程度上不能准确测定经费需求量，也不能真实反映出各单位的实际支出情况，还存在单位之间、部门之间的财力分布失衡问题。而且定额标准很少变动，随着近几年物价上涨，部分单位公用经费定额标准已难以满足实际需要。
3.缺乏约束性。审计发现，有些地方财政预算存在调整、追加频繁的现象，部分行政事业单位不能严格执行年度预算，预算约束力不强。主要是有些预算单位和预算部门预算法定性意识较差，随意性大，致使预算执行结果与预算编制数偏差较大，失去了预算应有的作用。
（四）分配依据不合理
审计发现，预算编制中有不少专项资金项目缺乏科学、合理的标准和详细的依据，例如：部分专项经费安排依据不明确，或是部分项目实际为一次性工作，或是需经费保障的任务已结束，但仍按以前年度惯例予以安排；甚至还有年初预算向行业协会、临时机构等非预算单位安排资金的现象。究其原因，一方面属于人情预算，另一方面反映出预算缺乏强有力的审批、监督环节。
二、完善预算编制的审计建议
（一）探索预算理论体系，改进和完善预算管理法规。
尽管新预算法已出台，但是并未对预算编制作出细化规定，编制方法也未改进，在预算编制、细化部门预算和问责等诸多方面，还需要进一步加强管理和规范。因此，有必要根据实际需要，笔者认为在预算法实施细则中应对此进行细化，建立健全预算管理新机制。
（二）推进预算精细化管理，增强预算约束力。
进一步细化预算编制的内容，对政府预算支出科目进行调整，应细化到项的必须编制到项，应细化到“款”的必须编制到款。使预算资金落实到具体单位和具体项目，增加预算的完整性和透明性，切实提高预算编制的约束力。
（三）打造科学预算方法，提高预算编制质量。
需打破传统“基数加增长”的预算方法，实行零基预算，确定科学定额标准。根据部门的职能和任务要求以及现有公共资源的配置情况，将各预算单位进行分类分档，分别确定支出定额，按照有保有压、确保重点的原则，分别轻重缓急、统筹安排。要坚持节约适度、切合实际、兼顾公平的原则，确保预算编制高效可行。
（四）加大监督检查力度，确保预算编制的顺利实现。
相关监督部门应积极建言献策，参与预算编制，加强对预算编制的审查，促进预算编制的科学、合理和规范。预算执行中，相关监督部门应定期和不定期地对运行中的资金收支情况进行监督检查，实现即时和事后监督相结合，对发现的问题，要及时严厉查处并予以纠正，确保预算编制公正公平和科学合理。
