省十一届人大常委会第二十六次会议法制讲座

代表法的修改情况与主要内容

全国人大常委会法工委国家法室主任  许安标

一、代表法的修改情况

1．代表法的修改背景

代表法的实施成效表明它总体上是适应代表履职和代表工作需要的。但是，随着我国经济社会和社会主义民主法制建设的发展，人民群众民主法制意识的提高，对代表履职有了更高的要求和新的期待；同时，代表的构成、素质以及履职的环境、条件等都发生了较大变化，代表履职出现了一些新情况、新问题。

一是代表履职保障还存在不少困难。一些来自基层的代表，有的对本行政区域内的经济社会发展情况，人大常委会及其“一府两院”的工作情况了解不多，导致他们提和审议议案，提出建议、批评和意见存在不少困难。还有一些人大代表，参加闭会期间活动的时间难以保障，特别是一线工人代表和无固定工资收入的农民代表，还会导致其个人收入减少，影响履职积极性。有的地方，代表闭会期间的活动经费不足，不能保证各项活动的有效开展。

二是代表履职的责任感需要进一步增强。有的代表履职意识不到位，仅看到当代表的光荣，没有意识到担任代表的神圣责任和历史使命，责任心不高，缺乏履职热情，履职不够积极主动。从代表法本身的内容来看，关于代表权利义务的规定分散在代表法的各章节和其他相关法律中，内容比较零散，不利于增强代表的责任感和履职意识。

三是代表履职的方式需要进一步明确规范。有的代表对履职的方式和规范把握不准，没有严格依照法律的规定执行代表职务。有的将代表职务作为自己开展企业经营活动、扩大个人影响的平台，利用代表职务为个人职业活动谋取便利等。

2．代表法的修改过程

近年来，修改代表法的呼声一直很高。十一届全国人大三次会议期间，就有403名代表提出13件关于修改代表法的议案，9名代表提出2件关于修改代表法的建议。

按照全国人大常委会的工作部署，从2009年年底开始，全国人大常委会法制工作委员会即会同办公厅等有关方面着手研究代表法的修改，经过反复研究，形成了代表法修正案草案。2010年8月16日，全国人大常委会委员长会议向常委会提出了关于提请审议代表法修正案草案的议案。2010年8月24日，十一届全国人大常委会第十六次会议召开，对代表法修正案草案进行了第一次审议。常委会初审后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）、中央有关部门、社会团体和法学教学研究机构等单位，广泛征求意见。中国人大网站全文公布草案，向社会征求意见。9月，第六期全国人大代表专题学习班在上海举行期间，法律委、法工委专门听取了参加学习的160名全国人大代表和19个省（区、市）人大常委会有关工作部门负责同志的意见。9月25日，又联合召开座谈会，听取部分法学专家的意见。根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，法律委对修正案草案进行了审议修改，提出了关于修改代表法的决定草案，并将决定草案发送各位全国人大代表征求意见。10月25日十一届全国人大常委会第十七次会议召开，对关于修改代表法的决定草案进行审议。根据常委会组成人员的审议意见和全国人大代表的反馈意见，法律委员会对修改决定草案又进行了修改完善。10月28日，常委会全体会议表决通过了关于修改代表法的决定，同日由国家主席公布实施。

3．代表法修改的指导思想和工作原则

这次修改代表法的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，深入总结实践经验，特别是深入总结《若干意见》（2005年中央批转中共全国人大常委会党组提出的关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见）实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥人大代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。

在修改工作中，注意把握好以下几点：一是认真贯彻、体现《若干意见》精神。围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，将《若干意见》的精神体现到代表法中。二是全面总结各地代表工作的成功经验与做法。近年来，地方各级人大常委会都很重视代表工作，将其作为人大及其常委会的基础工作，结合本地实际，创造性地进行了不少有益探索。三是区分情况，分类处理。各方面对修改代表法，提出的意见和建议不少，对此分类予以处理。认识一致、条件成熟，需要由法律加以规范的，通过修改予以补充完善；属于贯彻实施和工作层面的问题，可以通过加强、改进相关工作或者制定具体实施办法予以解决；认识尚不一致的，可以暂不作规定，继续深入研究。

二、代表法修改的主要内容

1．进一步明确代表的权利和义务

一是规定代表享有下列权利：第一，出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；第二，依法联名提出议案、质询案、罢免案等；第三，提出对各方面工作的建议、批评和意见；第四，参加本级人民代表大会的各项选举；第五，参加本级人民代表大会的各项表决；第六，获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障；第七，法律规定的其他权利。

二是规定代表应当履行下列义务：第一，模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；第二，按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作；第三，积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动；第四，加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力；第五，与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第六，自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责；第七，法律规定的其他义务。

同时，为充分体现我国的人大代表都有各自的工作岗位，从事各自的职业的特点，要处理好执行代表职务与开展本职工作的关系，代表法修改增加了规定：代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。

2．进一步细化代表的履职规范

第一，代表应当按时出席本级人大会议。代表因健康等特殊原因不能出席会议的，应当按照规定请假。

第二，代表在出席本级人大会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备。

第三，代表审议各项议案和报告，发表意见，应当围绕会议议题，遵守议事规则。

第四，代表提出的建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。

第五，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。为了丰富代表闭会期间活动的形式，密切代表与人民群众的联系，同时还规定，代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。

第六，县级以上的各级人民代表大会代表根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。

3．进一步加强对代表履职的保障

第一，保障代表知情知政，帮助代表更好地行使权力、履行职责。在代表的权利中专门列明了代表享有获得依法执行代表职务所需的信息的权利，县级以上的各级人大常委会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人大代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权。

第二，强化代表履职学习，提高代表履职能力。县级以上的各级人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。乡镇人大代表可以参加上级人大常委会安排的代表履职学习。

第三，明确许可申请审查标准。一些地方提出，对县级以上人大代表采取限制人身自由的措施，按照什么标准决定是否许可，应当予以明确。据此，这次修改代表法对该问题作出了明确：人民代表大会主席团或常委会受理有关机关提出的对代表采取逮捕、刑事审判或法律规定的其他限制人身自由措施的许可申请后，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。

第四，加强代表建议、批评和意见的办理工作。有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中，应当与代表联系沟通，充分听取意见。代表建议、批评和意见的办理情况，应当向本级人大常委会报告，并印发下一次人民代表大会会议。

第五，明确对代表有关报告的处理和反馈。代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。

第六，加强代表履职的物质保障和组织服务保障。这次修改代表法进一步规定，代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。县级以上的各级人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。

4．进一步强化对代表的监督

第一，代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。

第二，由选民直接选举的代表应当以多种形式向原选区选民报告履职情况。

第三，代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。代表是国家权力机关的组成人员，在各级人民代表大会开会期间，集体讨论问题、集体决定问题；在闭会期间，代表参加小组活动、进行视察和专题调研、参加执法检查等活动，联系人民群众，但个人不能直接处理问题，当然也不得利用执行代表职务通过干涉具体司法案件的处理和招标投标等活动牟取个人利益。作出这样的要求，既是对代表履职的规范，也避免代表履职出现利益冲突，有利于更充分、更规范地发挥代表的作用，不存在对代表权利的限制。

第四，代表丧失行为能力的，代表资格终止。丧失行为能力，就是失去了以自己的行为行使权利和承担义务的能力，例如成为不能辩认自己行为的精神病患者或者植物人等。代表如出现这种情况，就无法继续执行代表职务。为了保证国家权力机关的正常工作，保证原选区选民或选举单位的利益，对于这种情况，应及时终止代表职务，由原选区选民或选举单位补选。

选举法修改辅导讲座

全国人大常委会法工委国家法室主任 许安标

一、选举法修改的过程、指导思想和工作原则

这次修改是1979年选举法重新修订以来的第五次修改。党的十七大提出，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。同时，近几年来各地在换届选举中积累了不少好的做法；实践中也出现了一些新情况新问题，需要加以研究解决。因此，贯彻落实党的十七大的要求，完善选举制度，有必要在深入总结选举工作实践经验的基础上，对选举法及时进行适当修改。

（一）充分发扬民主贯穿于选举法修改全过程

按照立法工作计划，选举法的修改从2008年上半年开始，从启动调研工作，提出修正案草案，到修改决定草案表决通过，其过程大体经历了三个阶段：

第一阶段：调查研究阶段。主要做了三方面的工作：一是深入调研，听取有关方面的意见；二是分析论证，摸清与现行代表名额分配办法相比可能发生的变化；三是研究整理近几年来全国人大代表提出的关于修改选举法的议案、建议和其他方面的意见。

第二阶段：草拟草案阶段。在上述工作基础上，全国人大常委会法工委于2009年8月就实行城乡按相同人口比例选举人大代表及其他有关问题，拟订了选举法修改讨论稿，经反复研究，对初步方案和修改讨论稿作了进一步完善，形成了选举法修正案草案送审稿。

第三阶段：审议通过阶段。2009年10月19日，十一届全国人大常委会委员长会议提出关于提请审议选举法修正案草案的议案，随后常委会第十一次、第十二次会议对选举法修正案草案进行了两次审议。常委会第十二次会议决定将选举法修正案草案提请十一届全国人大三次会议审议。2010年3月14日，大会表决通过。国家主席签署主席令公布，修改决定自公布之日起施行。

（二）选举法修改的指导思想与工作原则

根据选举法修正案草案说明，这次修改选举法的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大的要求，总结实践经验，完善选举制度，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。

根据选举法修正案草案说明，草案起草坚持以下原则：一是把握方向，扩大民主。选举法的修改把握正确的政治方向，就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持从中国国情和实际出发。扩大民主，就是要从人民民主是社会主义的生命的高度，完善选举制度，进一步增强人大代表选举的普遍性、平等性和广泛性，切实保证人民当家作主。

二是突出重点，统筹兼顾。这次修改选举法，重点是落实党的十七大提出的实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，同时统筹考虑选举法其他内容的必要修改。

三是积极稳妥，分类处理。对调研和征求意见过程中各方面反映的有关情况、问题和修改意见，本着积极稳妥的原则，修改中分别按以下几种情况处理：一是选举法实施中出现的带有一定普遍性的问题，条件成熟、认识一致的，有针对性地进行修改；二是一些政策、工作性的问题，可以通过印发有关人大换届选举工作文件，加强和改进选举工作来解决；三是有些实施中的问题，可先由地方根据选举法的原则，结合实际情况作具体规定，也可以在实践中继续探索。此外，涉及代表法、地方组织法修改的一些问题，在下一步修改代表法、地方组织法时通盘研究。

二、城乡按相同人口比例选举人大代表

（一）城乡按不同比例选举人大代表的历史背景与演变发展

选举人大代表的城乡人口比例，是选举法中的一个重要问题。1953年制定选举法，对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。解放初期，我国的城镇人口比重比较低，据当年人口普查统计，1953年只有近13.26%，而工人阶级主要居住在城市，为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向，当时选举法作出这样的规定，是符合我国的国体和当时的实际情况，是完全必要的。

改革开放以前，由于种种原因，我国的城市化进程基本徘徊不前，到1979年城镇人口比重也只有18.96%，此时修订选举法，也就基本上延续了1953年的规定，并将农村与城市选举人大代表所需的人口数比例化，即全国为八比一，省、自治区为五比一，自治州、县为四比一，即农村每一代表所代表的人口数分别八倍、五倍和四倍于城市每一代表所代表的人口数。

1995年修改选举法，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，与自治州、县一样，统一修改为四比一。

（二）一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表

1995年以来，我国的工业化、城镇化进一步加速，经济社会结构发生深刻变化。对此，党的十七大报告及时提出，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。对中央提出的建议，各方面一致拥护，认为十分重要，要积极贯彻落实。经过深入调查研究，广泛征求意见，反复审议讨论，修改决定按一步到位的实施方案，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这对于贯彻落实党的十七大要求具有更为积极的意义。作出这样的决定也是有充分依据的：一是城乡人口比例结构发生重大变化。目前，我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2009年的46.6%。一些经济发达地区城镇人口比例更高，且呈加速发展趋势，城镇居民人口比重每年都增长一个百分点以上。二是具备了实施的有利社会条件。2009年是新中国成立60周年，人民代表大会制度建立55周年，社会主义民主法制建设取得巨大成就。农村人口的文化素质有了很大提高。农村的教育文化事业迅速发展。党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固和扩大。三是有一定的实践基础。近年来，一些省市根据本地区的实际情况，试行了县、区、市城乡按相同人口比例或接近相同人口比例选举人大代表，效果是好的。四是一步到位实施，工作上更加主动。

（三）按照三个平等的要求实行城乡按相同人口比例选举人大代表

实行城乡按相同人口比例选举代表，总的要求：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。

人人平等是选举权平等的基石。选举权平等，除一人一票，一人在一次选举中只有一个投票权外，更深一层的要求是在根据人口数分配代表名额时，各类人口在分配中的作用是相同的，以体现人人平等。虽然代表名额分配要综合考虑多种因素形成一种或多种分配原则，但在同一分配原则面前，应当一视同仁，不能差别对待。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法，因此是选举权平等的一大历史性进步。

选举法修改在解决城乡同比的同时，还强调地区平等，解决有的地区代表名额过少的问题。设立基本名额数，是修正案草案的一大亮点。地区平等主要通过基本名额数体现，体现同级行政区域的法律地位平等，确保人口较少的地区有一定数量的代表，参加国家权力机关的工作，更好地反映本行政区域的意见。此外，地区基本名额数还具有一定的调剂功能，通过充分考虑各方面因素合理设定地区基本名额数，可以减小代表名额分配的总体变动幅度，避免代表名额的过分悬殊。

民族平等是宪法和选举法确立并坚持的原则。我国除汉族外，有55个少数民族。宪法规定，各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。在选举上坚持民族平等，就是要保障各少数民族人民都有平等的选举权，要有相应数量的代表参加各级人大。

（四）城乡按相同人口比例选举人大代表与代表结构比例的关系

对城乡按相同人口比例选举人大代表，有种担心，会不会对代表的结构比例和素质产生不利影响。这是一种误解，需要予以澄清。在间接选举中，调整城乡选举代表的人口比例，主要影响各选举单位的应选代表名额数。就县级直接选举而言，代表名额分配到选区，由选民直接选举产生。按城乡同比选举人大代表，选区划分会有所调整，城镇选区会有所减少，农村选区会有所增加，会适当增加由农村选区选举产生的代表数量，对由此引起的代表结构比例和素质变化要有正确认识。一是，农村地区人口构成具有广泛性。二是，从代表的整体构成来看，目前不是基层代表多了，而是基层代表不够多，增加农村选区选举产生的代表名额，肯定会增加基层代表的数量，包括农民代表，这有利于改善县级人大代表的结构比例。三是，要充分相信基层代表，包括农民代表的参政议政能力。

三、选举法修改的其他主要内容

此次选举法修改，在重点落实城乡按相同人口比例选举人大代表的同时，统筹考虑，对其他认识一致、条件成熟的问题，也一并作了修改。

（一）关于人大代表的广泛性

修改决定增加规定，全国人大和地方各级人大代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。

（二）关于选举机构

为完善选举组织机构，细化其职责，修改决定增加“选举机构”一章，将上述若干规定中有关选举委员会产生和职责的规定，以及选举法总则中全国人大常委会、省级人大常委会和设区的市级人大常委会主持本级人大代表选举的内容作为一章，一并作出规定。

（三）关于乡镇人大代表名额

修改决定将乡、民族乡、镇的代表总名额不得超过130名的规定，修改为代表总名额不得超过160名。

（四）关于代表候选人的提名和介绍

1．关于推荐代表候选人的人数

修改决定增加规定，各政党、各人民团体联名或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。

2．关于代表候选人填报个人情况

修改决定增加规定：接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的，选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报。

3．关于代表候选人与选民见面

加大组织代表候选人与选民见面的力度，增强对候选人的了解，修改决定将选举法的有关规定修改为，选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。与此同时，将正式代表候选人名单公布的时间，由选举日的五日以前改为七日以前，以便选民有充裕时间了解代表候选人。

（五）关于保障选民和代表的选举权

修改决定增加规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。

（六）关于直接选举中投票选举程序的组织

修改决定规定，选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举。选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。也就是说，将流动票箱限于特殊情况下的安排。

（七）关于同一公民不得担任不同两地的代表

修改决定增加规定：公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。

（八）关于接受代表辞职的程序

修改决定补充完善了相关内容。对于间接选举的人大代表，常委会接受辞职，须经常委会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议，须报上一级人大常委会备案、公告。对于县级人大代表，县级人大常委会接受辞职，须经常委会组成人员的过半数通过。对于乡级的人大代表，乡级的人大接受辞职，须经人大过半数的代表通过。接受辞职的，应当予以公告。

（九）关于对破坏选举行为的调查处理

修改决定增加规定，主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。

四、选举法修改的重要意义

修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，进一步完善选举制度，具有重大而深远的意义。

一是完善人民代表大会制度的重要内容，发展社会主义民主政治的重要举措。

二是社会主义政治文明建设的重大发展。本次选举法修改，实行城乡按相同人口比例选举代表，以人口数为主分配代表名额，同时设立地区基本名额数，并对少数民族名额予以保证，保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配，更好地体现人人平等、地区平等和民族平等，使代表名额分配更加科学合理，丰富和发展了我国选举制度，是我国政治体制的自我完善，是社会主义政治文明建设的重大发展。

三是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的重要体现。将会适当增加农业人口较多地区在国家权力机关的代表名额，增强涉农领域在国家权力机关的声音。这有利于国家权力机关在审查批准经济社会发展计划、财政预算，制定相关法律时，更加关注“三农”问题，充分反映有关情况，解决相关问题，有利于打破城乡二元结构，统筹城乡发展，促进社会和谐。

四是人权事业的重大进步。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现人人平等，是宪法确立的公民在法律面前一律平等原则的深化与发展，人权进步的重要体现，有利于进一步保障城乡居民享有平等的选举权和被选举权，平等参与国家政治生活，充分调动各个方面的积极性、主动性和创造性。