互利共赢谋长远 守得青山绿水多

　　发源于休宁六股尖的新安江，是长三角重要的战略水源地和绿色生态屏障。新安江上下游地区2012年实施生态补偿试点以来，深入贯彻落实习近平生态文明思想和重要批示精神，取得生态效益、经济效益、社会效益等丰硕成果，形成“新安江模式”，在全国多地推广。“新安江模式”，即以习近平生态文明思想和重要批示精神为指引，以生态补偿为核心，以生态环境保护为根本，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为保障的生态文明建设模式。打造生态文明建设安徽样板，我们要深刻认识“新安江模式”的重要理论价值、实践价值和推广价值，做好完善推广发展工作，为建设现代化五大发展美好安徽提供坚实生态保障和环境支撑。

　　 以全局视野构建治理体系

　　——坚持保护优先，推进系统修复和综合治理，构筑长三角绿色生态屏障

　　2012年，在财政部、原环保部的指导下，皖浙两省正式启动为期3年的新安江流域生态补偿机制试点，这是国内首次探索跨省流域生态补偿机制建设。

　　新安江生态补偿机制试点没有可以照搬照抄的模式，也没有可资借鉴的经验，“一张白纸”摆在上下游广大干部群众面前。

　　绿色“指挥棒”树立政绩考核新导向。省委、省政府对新安江试点高度重视，把以生态补偿机制为核心的新安江综合治理作为建设生态强省“一号工程”，调整了黄山市的目标管理考核体系，把黄山市列为全省唯一的四类市进行考核，实行差别化设计，降低GDP考核权重，加大生态环保考核权重，从顶层设计上对黄山市更好地保护环境、保护好新安江发挥了积极作用。

　　纵观新安江试点实践，着眼大保护，把生态环境保护修复作为首要任务，全方位、全地域、全过程开展生态环境治理，构建起长三角绿色生态屏障；着眼大治理，把解决环境突出问题作为民生优先领域，集中力量攻坚农业面源污染、城乡生活污染、园区产业污染、水上船上污染，使良好生态环境成为人民生活质量的增长点。

　　试点6年来，新安江成为全国水质最好的河流之一，黄山市森林覆盖率提高到82.9%，地表水水质达标率、饮用水源地水质达标率100%。望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁成为新安江流域鲜明的生态标识。

　　中科院院士、武汉大学水安全研究院院长夏军认为，习近平生态文明思想是新安江流域生态补偿机制试点的最根本遵循。皖浙两省深刻领会习近平生态文明思想的鲜明时代特色、炽热民生情怀、强大真理力量，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度，明确了新安江试点的方向、目标、路径，从根本上解决了为何试、试什么、如何试等问题，避免了试点过程中可能出现的形式主义和短期行为。

　　“新安江模式”坚持人与自然和谐共生，充分彰显了习近平生态文明思想的科学自然观；坚持增进优美生态环境这个最普惠的民生福祉，充分彰显了习近平生态文明思想的基本民生观；坚持山水林田湖草系统治理，充分彰显了习近平生态文明思想的整体系统观；坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，充分彰显了习近平生态文明思想的严密法治观。

　　推广“新安江模式”，必须坚持保护优先，严守生态保护红线，优化生态建设布局，突出生态项目支撑，构建生态安全屏障；必须坚持问题导向，治大气、打好蓝天保卫战，治污水、打好碧水保卫战，治固废、打好净土保卫战，建设生态绿色家园。

　　 以倒逼机制推进产业转型

　　——坚持绿色发展，形成绿色生产生活方式，推进生态与业态同频共振

　　黄山市是以农村为主的典型山区，也是经济欠发达地区。厚植绿色发展观，推动形成绿色发展方式和生活方式，无疑是发展观的一场深刻革命。

　　曾经，精细化工是黄山市的工业主导产业。在环氧树脂行业，“黄山造”年产量超过全国三分之一，“黄山兵团”在业内耳熟能详。试点实施以来，黄山市以防治工业点源污染为重点，编制产业准入负面清单，投入近60亿元打造循环经济园区，用生态门槛倒逼企业转型升级。近年来，黄山市累计关停淘汰污染企业170多家，整体搬迁工业企业90多家，优化升级项目510多个，最大限度降低工业企业污染物对水体的影响。

　　结合流域企业关停并转，黄山市大力发展绿色食品、生态旅游、徽文化、大健康、绿色软包装、汽车电子、新材料等与生态环境相适应的主导产业，尤其是发挥水质优良、水量丰富的优势，加快培育百亿元水产业。

　　新安江流域综合治理中，黄山市既注重生态环境的“外在绿”，更注重生产生活方式的“内在绿”。

　　黄山市拥有茶叶、山野食品、食用菌等300多个特色农产品品种，是华东有机绿色农产品的重要供应地。黄山市把降药减肥作为治理农业面源污染的重要突破口，把发展精致农业与打造有机农产品品牌结合起来，用市场的力量倒逼山区群众转变传统农业方式。目前，黄山市农药集中配送体系实现所有乡镇全覆盖，高效低残留和生物农药使用率提高到80%，95%以上的废弃农药包装物回收后实现了无害化处理。去年，黄山市茶叶综合产值突破130亿元、出口额占全国12%，带动茶农人均增收4700多元。

　　纵观新安江试点实践，着眼大转化，把构建绿色发展方式作为治本之策，大力推进生态产业化、产业生态化，实现了生态保护与经济发展相得益彰。

　　“新安江模式”坚持绿水青山就是金山银山，充分彰显了习近平生态文明思想的绿色发展观。推广“新安江模式”，必须坚持绿色发展，大力发展生态产业、新兴产业、循环产业，培育生态产业体系。

　　“坚持绿色发展，构建绿色产业体系，是新安江流域从源头控制污染、治理环境的关键。 ”省社会科学院副研究员秦柳认为，构建绿色产业体系，还需在健全绿色产业发展机制、积极承接产业转移、引导绿色消费等方面努力。为此，可通过绿色采购、税收优惠、低息贷款、生产要素倾斜性配置等政策手段，支持绿色产业做大做强；发挥生态优势，大力引进优质高端绿色项目，重点围绕主导产业，引进具有补链、延链、强链功能的项目，发展壮大一批产业集群。

　　 以市场办法破解发展瓶颈

　　——坚持改革创新，发挥试点机制的杠杆作用和乘数效应，探索社会化、多元化、长效化路径

　　2012年至2017年，黄山市累计投入120.6亿元，推进新安江综合治理，实施了农村面源污染、城镇污水和垃圾处理、工业点源污染整治、生态修复工程、能力建设等项目225个。其中，试点资金35.8亿元，放大效应逾3倍。

　　然而，新安江上游的黄山市原本财力较弱，即便放大了试点资金的“种子效应”，资金投入对于流域整体保护、综合治理来说也是相对较少。黄山市新安江流域生态建设保护局负责人介绍，以正在建设的新安江上游农村垃圾、污水治理两个PPP项目为例，虽然建成后可从根本上解决农村垃圾、污水问题，但政府每年需支付1.95亿元费用，并且将持续15年，仅靠该市“吃饭财政”支撑，显然难度不小。

　　另据相关方面测算，黄山市要持续巩固两轮试点已经取得的成果，初步摸排需要围绕水资源保护、水污染综合防治、生态修复、监测体系建设等方面，实施重大项目319个，总投资达638亿元，可持续投入压力巨大。

　　不等不靠、大胆探索，在首轮试点中，黄山市政府与国家开发银行达成新安江综合治理融资战略协议，获批贷款56.5亿元。 2016年12月，黄山市与国家开发银行、国开证券等共同发起新安江绿色发展基金，按照1∶5的比例放大，基金首期规模达到20亿元，主要投向生态治理、环境保护、绿色产业发展等领域。去年5月，黄山市与北京、广东、上海等地企业合资组建新安江绿色发展公司，从事环境污染治理、环保科技开发、环境影响评价及相关产业投资。今年上半年，黄山市新安江流域生态保护和绿色发展项目经国家发改委、财政部批准，列入利用亚行贷款2018年至2020年备选项目规划，贷款额1亿美元。

　　据黄山市财政局负责人介绍，新安江绿色发展基金第一笔3000万元资金已投放徽州区循环经济产业园，用于促进园区生态保护、产业转型和绿色发展项目。目前，该基金创新资金筹措机制，设立PPP引导基金推动和保障生态保护公益类项目，与有关基金合作，以股权投资的方式支持绿色发展，撬动更多社会资本参与新安江环境保护和生态建设，构筑以旅游业为主导、战略性新兴产业和现代服务业为支撑、精致农业为基础的绿色产业体系，实现由原来的末梢污染治理向源头控制转变，探索社会化、多元化、长效化保护发展路径。

　　纵观新安江试点实践，要做好发展的文章，拓宽补偿领域、推动从单一水要素向生态全要素转变，拓宽补偿方式、推动从单一资金补偿向综合发展补偿转变，拓宽补偿手段、推动从单一政府主导向政府市场共同发力转变，全面提升新安江生态补偿机制层次水平。

　　中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任石英华认为，从融资的角度看，现行生态保护补偿支持政策尚显不足，生态补偿资金来源渠道单一，主要依靠中央财政转移支付，生态保护补偿的范围偏小、标准偏低，成本共担、效益共享、合作共治的生态补偿机制尚未建立，亟待建立多元化的生态补偿融资机制。多元化的生态补偿融资机制如建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新建立政策补偿、异地开发式空间补偿、智力支持等多元化的补偿方式，加快发展绿色债券、绿色信贷，优先发展生态PPP项目，发行环保彩票等。

　　 以共享理念引领全民行动

　　——坚持共建共享，把生态建设与民生工程有机结合，变“要我保护”为“我要保护”

　　良好生态环境是最普惠的民生福祉。新安江生态补偿试点实践表明，只有坚持全社会共同建设美丽中国的全民行动观，才能汇聚起生态文明建设的强大合力。

　　新安江试点伊始，上游地区取缔养鱼网箱6379只，长期以水为生的3万多名渔民上岸。为确保网箱退养“退得出、稳得住，不反弹”，黄山市出台了退养户转产一次性补助、退养户困难救助等扶持政策，引导流域内群众发展有机茶等精致农业，推广泉水养鱼、覆盆子种植等特色产业脱贫模式，发展“农家乐”、农事体验、乡村休闲等乡村生态旅游新业态，使绿色产业成为群众脱贫致富奔小康的重要支撑。

　　通过农药集中配送，精致生态农业初见成效，农产品市场走俏；以垃圾兑换和积分兑换为主体的“生态美超市”遍地开花，政府花小钱办大事、群众得实惠转观念；在新安江源头，企业自发成立全省首家为保护水环境而成立的基金会，两年来向群众发放“生态红包”50多万元；以百佳摄影点、古建筑保护利用为载体的全域旅游风生水起，更多的山区群众实现了家门口就业创业……新安江试点始终坚持共建共享、造福百姓，不仅让上游群众尝到了生态保护的甜头，也由“要我保护”自觉转变为“我要保护”。

　　如今，生态文明理念已纳入新安江上游流域489个村的乡规民约中，成为广大群众自觉遵循，公益宣传、志愿服务、科普培训等活动蔚然成风。复旦大学的民意调查显示，新安江流域群众对试点政策知晓率达96%，政策满意度达87%。

　　统计数据显示，2012年至2017年，黄山市城镇、农村居民人均可支配收入年均增长8.7%和9.3%，2017年人均住户存款达4.6万元、居全省第二，广大群众获得感不断增强。

　　纵观新安江试点实践，着眼大深入，把广泛宣传习近平生态文明思想作为先导工程，组织开展内容多样、受众面广、效果突出的系列学习宣传活动，推动生态文明理念成为新安江流域的主流价值观、生态环境保护成为广大干部群众的自觉行动。

　　“单纯依靠地方政府难以满足人民群众对良好生态环境的需求。因此，要构建‘政府主导、企业响应、居民参与’的多元主体协同发力的生态环境治理体系。 ”安徽师范大学教授陆林表示，居民是生态环境保护与修复的重要主体，要加大生态文明建设的宣传力度，赋予居民生态文明建设的责任和义务，保障居民的参与权、决策权、监督权；完善政府对居民的流域生态补偿机制，完善退耕还林等生态补偿政策，探索资金补贴、物质补偿、提供就业机会和优惠政策等生态补偿路径，实现从“要我保护”到“我要保护”的质变。

　　 以创新思维探索长效机制

　　——坚持互利共赢，树立“一盘棋”思想，建设山水相济、人文共美的生态经济示范区

　　新安江两轮试点历时6年圆满收官，流域生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势。纵观新安江试点实践，着眼大协同，把实现互利共赢作为持久动力，真正发挥生态补偿机制的杠杆作用和乘数效应，促进上下游各得其所、共同发展；着眼大创新，把完善生态文明制度作为根本保障，依法保护、依法治理、依法追究，推动生态补偿转入法治化、制度化轨道。

　　虽然新安江生态补偿机制试点建立了一套较为完整的制度机制，但作为一种探索，仍然受到评价体系、补偿额度、补偿时间等困扰。另外，流域治理和保护是一项庞大而复杂的系统工程，大量工作需要持续跟进。当前，皖浙两省对建立新安江生态补偿长效机制态度鲜明，均表示在总结以往试点经验的基础上，继续实施新一轮新安江流域横向生态补偿机制。据了解，两省相关部门经过多轮对接磋商，就新安江流域第三轮生态补偿达成了初步共识。

　　水质评价体系一直是新安江试点具体实施方案中的关键一环。中央党校第44期中青班新安江专题调研组认为，从事物内部发展规律看，新安江现状水质处于Ⅰ、Ⅱ类标准间，已经触及水质改善的“天花板”，导致上游流域保护的压力加重、出境水质持续提标的难度加大。该调研组建议，从国家层面借鉴国内外水生态保护经验，统一制定生态补偿考核方案，本着实事求是、尊重规律、公平公正的原则，科学确定水质考核标准，既防止降格以求、影响保护实效，又防止脱离实际拔高考核指标，挫伤各方面积极性。

　　生态环境部环境规划院研究员马乐宽认为，目前新安江流域上下游在主要经济指标上均有较大差距，上游群众脱贫致富的愿望强烈，流域水环境保护的压力持续增加。他建议，两省在现有补偿方案和补偿协议的基础上，着眼大局、面向未来，以建立常态化补偿机制为目标，建立动态协商、科学合理的生态补偿评价体系。

　　推广“新安江模式”，必须坚持改革创新，健全组织领导体系、改革协同体系、生态补偿体系、考核评价体系，强化舆论宣传引导，完善生态文明制度。省财政厅有关负责人建议，建立与地方经济发展水平和生态服务价值相统一的生态补偿机制。省财政厅、省环保厅正在共同落实新安江流域生态补偿第三轮协议签订，积极探索创新补偿方式，按照产业互补、生态共建、发展共享的原则，创设产业项目对接平台，强化两省在绿色产业培育、生态旅游发展、人才培训交流等方面合作，变“输血式”生态补偿为“造血式”生态补偿，争取在长三角区域一体化框架下，探索把黄山—新安江—千岛湖—富春江—钱塘江打造成全国生态补偿机制示范区。（记者 吴江海 夏胜为）

问江哪得清如许 改革护得碧水长——新安江流域生态补偿实践启示录（上）